──2020年9月29日在上海市嘉定区第六届人民代表大会

常务委员会第三十九次会议上

嘉定区人大常委会委员、城建环保工委主任 李华

主任、各位副主任，各位委员：

为更好推动《上海市环境保护条例》（以下简称《条例》）在本区的贯彻实施，回应代表和群众关切，推动本区生态环境质量持续改善，区人大常委会将开展《条例》执法检查作为今年的一项重点监督工作。现在，我受执法检查组组长委托向常委会作如下报告。

一、 执法检查的总体情况

根据年度监督工作计划，常委会成立了执法检查组，由常委会主任许谋赛担任执法检查组组长，副主任王其明任副组长，部分常委会组成人员、城建环保工委委员及区人大代表为组员。结合《条例》内容及本区实际，本次执法检查确定了五个方面的检查重点。今年5月下旬，执法检查组召开动员启动会，听取了区生态环境局相关情况汇报，并对检查工作作出部署。6月至8月，执法检查组按照检查重点，先后赴9个街镇开展执法检查，实地查看中小河道整治、企业贯彻《条例》开展污染防治、环保基础设施建设等情况，重点走访了相关职能部门，并组织召开代表座谈会，听取相关各方关于加强《条例》贯彻实施工作的意见和建议。积极开展上下联动，委托街镇人大对本区域内《条例》实施情况开展检查。截至9月，本次执法检查，区镇两级人大共组织明察暗访、集中走访、各类座谈会241次，参与人大代表229人次。在梳理总结前期检查实际，并汇总整理各街镇提交的执法检查报告以及政府职能部门自查报告的基础上，执法检查组研究形成本次执法检查报告。

在各方共同支持下，本次执法检查体现了五个特点：一是与推动本区环保重点工作相结合。通过执法检查的刚性监督，进一步推动城乡中小河道水环境综合整治、区域生态环境综合治理、环保督察整改等工作落实，确保区委相关决策部署切实落地。二是充分发挥人大密切联系人民群众的天然优势，就大家普遍关心的环保领域突出问题，加强明察暗访，掌握一手资料，把执法检查的过程转变为体察民情、反映民意和促进解决民愿的过程。三是以“六·五”环境日、《上海市生活垃圾管理条例》实施一周年为契机，在执法检查过程中推动《条例》学习宣传普及，推动各地区各部门学法懂法用法。四是与本区生态环境保护“十四五”规划专题调研相结合。通过执法检查，研究推动相关薄弱环节和难点问题解决，为科学合理编制中长期规划提供建议参考。五是注重发挥各街镇人大作用，邀请区镇两级人大代表参与执法检查，形成工作合力，推动《条例》在全区范围内的普遍落实。

二、 贯彻实施《条例》的主要工作和成效

《条例》修订颁布后，区政府及相关职能部门高度重视《条例》的贯彻实施，在完善工作机制、加强法治宣传、深化污染防治、强化执法监管等方面做了大量工作，取得了阶段性成效，具体体现在：

（一） 《条例》配套制度不断完善

积极推进《条例》规定细化落地。一是健全生态环境保护责任制。先后出台《嘉定区关于加快推进生态文明建设的工作意见》《嘉定区生态环境保护工作责任规定》和《关于成立上海市嘉定区生态环境保护和建设工作领导小组的通知》等制度文件，加强顶层设计、细化责任分工，完善监督考核体系，推动环境保护落实“党政同责”和“一岗双责”。二是严格执行排污许可证制度和总量控制制度。已按期完成我区排污企业许可证发放和企业备案等工作，我区主要污染物工业源减排目标中化学需氧量、二氧化硫、氮氧化物三项指标已提前完成“十三五”减排目标任务。三是依法落实环境报告制度。从2016年开始区政府每年向区人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，依法接受人大监督。此外，环境领域信用体系建设、环境污染第三方治理、“环保管家”等环境监管制度也在不断探索细化。

（二）《条例》宣传培训全面开展

《条例》出台后，区镇两级政府及相关部门组织开展了形式多样的宣传培训, 着力增强党政干部环保法治意识、企业环保主体责任意识和全民生态环境意识。以“六五”世界环境日等为宣传契机，通过网站、微博、微信等新媒体渠道，开展“案例主动曝光”和“环境执法行动”等活动，积极为《条例》实施营造浓厚的社会氛围。进一步畅通举报、信息公开等渠道，发挥人民群众监督作用，依法有序推动公众参与环境保护工作。

（三）环境执法力度进一步加大

《条例》实施以来，区政府持续加大环境执法力度，进一步强化环保执法与水务执法、城管综合执法、刑事司法等衔接，围绕扬尘污染治理、燃料抽检、一类水污染物、黑臭河道治理、危险废物规范化和环境安全等组织专项执法行动，运用《条例》规定的新措施，严厉查处各类环境违法行为。2016年以来，环保部门共做出行政处罚决定书1576件，处罚金额累计1.78亿元，共实施环保领域按日处罚案件8件，查封扣押案件24件，停产整治案件14件，移交公安行政拘留案件13件，涉嫌环境犯罪移交公安案件30件。城管部门共查处夜间建筑施工违法案件15起，罚款15.5万元。水务部门共查处案件226起，出动执法人员7800余人次，罚款999.5万元。建管、交通、应急、市场监管、绿容等相关部门也加大了对扬尘、高污染机动车、危化品、餐饮油烟污染等执法力度，切实彰显法治权威。

（四）环保督察整改任务严格落实

区政府及相关职能部门将贯彻《条例》与落实中央、市环保督察整改工作紧密结合，依法整改，落实长效。针对第二轮中央环保督察组提出的16项整改任务，本区第一时间成立了区落实中央生态环境保护督查整改工作领导小组，制定整改方案，坚决落实整改措施。截至8月底，中央督查期间228件信访件，已办结191件，办结率84%。市级督查41项整改任务中已完成整改32项，其余9项任务正在整改推进中；340件信访交办件中已办结并报销项329件，销项率96.8%，其余11件也有序推进中。

（五）环境突出问题治理稳步推进

根据《条例》对水、大气、土壤和环境污染严重区域的治理要求，区政府及相关职能部门坚持问题导向，努力补好生态环境短板，深入实施大气、水、土壤等十个专项计划，推动区域环境治理能力进一步提升。《条例》实施以来，已完成河道综合整治420公里，苏州河-黄渡国考断面达标，18个地表水环境质量市级考核断面中17个达标，较2016年增加13个，本区水环境质量持续提升。完成企事业单位、住宅小区等雨污混接混排改造1033处，农村生活污水治理10480户，建设污水收集输送管网56公里，新建完成一批污水厂提标改造和扩建工程，全区污水处理率提高到97%。PM2.5平均浓度由2016年的52微克/立方米下降为33微克/立方米，2019年空气质量AQI优良天数累计305天，较2016年增加38天。此外，码头岸电建设、扬尘污染控制、汽修和餐饮企业污染治理、固废堆点清理、土壤污染调查、污水厂污泥处置等工作正积极推进；再生能源利用中心已投入运行，湿垃圾、建筑垃圾资源化利用工程基本建设完成；全区森林覆盖率、人均公园绿地面积有所增加，生态环境质量进一步改善。

三、《条例》实施中存在的主要问题

《条例》施行以来，区政府和相关职能部门积极行动，工作推进有力，《条例》的规范引领作用正在逐步显现。但有些长期积累的环境矛盾很难在短期内完全化解，还需要在今后的工作中不断推进解决。从检查情况看，《条例》实施中存在的问题主要有：

（一）环境保护的多元共治格局急需进一步确立

《条例》虽然明确了政府、企业和社会公众等各方面的责任，但在实践中政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的多元治理体系尚未真正形成。在政府层面，有些部门协同推进环境保护的意识仍有不足，联动工作机制有待完善，在工作实际中，仍然存在将环境保护仅仅视为环保部门职责的情况，在处理职责交叉问题时，被动应付、推诿扯皮的现象仍时有发生。在企业层面，部分企业主体责任意识不强，守法意识淡薄，存在重效益轻环保的思想，经常发生不按要求配置环保设施，不按规定公开环境信息等情况，一些企业对环保执法存在抵触情绪，对政府整改要求不理解、不配合。在公众层面，对《条例》内容的知晓率仍然较低，对环保知识和参与环境维权还存在认识上的偏差，污水处理、垃圾末端处理设施等环保基础设施建设“邻避效应”明显。因餐饮油烟、住宅装修、广场舞、宠物饲养等引起的环境矛盾多发，成为环境治理新的挑战。

（二）环境执法监管力度仍需加强

执法检查发现，《条例》赋予执法监管部门的有力措施在实践中尚未得到充分的运用。一是执法监管的主动性不够，处罚力度不强。部分执法部门主动发现问题、查处问题的责任意识不够，对部分违法违规项目清理整顿不力，对部分企业偷排偷放等违法行为未从重从严处罚。部门间的协调配合不足，联合执法力度有待进一步加强。二是基层环境执法力量相对薄弱。执法部门普遍反映，一线环保执法人员编制和执法车辆配置不足，环保专业知识和素养参差不齐，难以适应日益繁重的监管任务，导致对环保违法行为查不全、查不透。因机构改革未延伸至街镇，基层环保部门没有执法权，工作协调难度大，监管重心下移的要求难以落实。

（三）环境领域短板还需加快补齐

近年来，本区环境质量总体不断改善，但各部门、各地区、各行业在贯彻《条例》规定、推进环境监管和污染治理上还存在不平衡，有不少短板。一是结构性污染矛盾依旧突出。部分工艺落后、污染严重企业散落在规划保留的工业区外，执法监管难度大，调整产业结构和优化产业布局的任务仍然艰巨；机动车需求刚性增长，流动污染源治理压力仍较大。二是生态环境质量与城市目标定位、人民群众期待尚存一定差距。以PM2.5和臭氧为代表的复合型污染仍较为突出，扬尘管控措施效果不明显，空气质量改善不够稳固；部分河道水质劣V类类别比例仍高于全市均值，水质反复波动现象依然存在；农用地、建设用地土壤环境风险管控难度较大，土壤地下水污染防治有待加强。零星用地、边角用地的绿化覆盖率有待进一步提高。三是环保基础设施瓶颈制约并未根本扭转。污水处理能力仍然存在缺口，城市管网系统规划建设滞后，截污纳管、雨污混接改造推进缓慢。农村生活污水治理未实现全覆盖，依然存在污水直排河道的现象。生活垃圾全程分类处置体系尚未有效建立，工业固废和危险废物配套收集和综合利用、处置能力尚不足。污泥处置设施建设相对滞后，通沟污泥处理设施建设急需提速。

四、进一步贯彻实施《条例》的建议

针对这次执法检查中发现的问题，检查组对进一步贯彻实施《条例》提出以下建议：

（一）坚持齐抓共管，进一步优化完善环境治理体系

区政府及相关职能部门要贯彻落实好《条例》要求，积极践行“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念，加快构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。一要充分发挥政府的主导作用。贯彻落实好《条例》关于源头治理和绿色发展的规定，正确处理好保护环境与发展经济的关系，把生态环境质量总体改善作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一，严守生态保护红线。进一步完善环保资金投入机制，加大环保宣传普及和执法监管力度，以强有力的监督管理促进全社会环保意识的提升。二要切实落实企业的主体责任。严格执行持证排污各项要求，加强企业环境治理责任制度建设，完善企业信息公开机制，督促各类企业既注重经济效益，又注重生态效益，主动开展防污治污和清洁生产,不断提高治污能力和水平。三要大力营造社会环境法治氛围。要引导社会资本积极参与区域环境治理，不断提升治理效率和专业化水平。要积极推行政府环境信息公开，拓宽环保监督渠道，更好地保障社会公众对环境的知情权、参与权和监督权，促进环保法治、共治水平的不断提升。

（二）坚持从严从实，依法落实生态环境保护政治责任

要严格落实生态环境保护党政同责、一岗双责和失职追责。进一步完善领导干部环境保护目标责任考核制度，牢牢守住大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”这一中央提出的政府环保责任红线。要把贯彻落实《条例》要求同嘉定建设“创新活力充沛、融合发展充分、人文魅力充足”的现代化新型城市目标相结合，进一步优化产业布局，加快调整产业结构，大力推行绿色发展方式和生活方式，推进资源全面节约和循环利用。要全力抓好中央环保督察整改工作，尤其要坚持以民为本，重视解决人民群众反映集中的餐饮油烟、交通噪声、洗车污水等信访矛盾问题，健全生态环境督察长效机制，切实防止问题的反弹回潮。相关职能部门要进一步增强服务意识和本领，持续提升“一网通办”效益，对企业环评、治理技术、提标改造等进行帮扶指导，帮助问题企业及时制定切实有效的解决方案。要全面落实好区政府向区人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况的制度，自觉接受人大监督。

（三）坚持能力建设，进一步提升执法监管效能

贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。要根据《条例》规定，完善环保机制，强化制度执行。一是要形成环保工作合力。建立健全政府主导、行业主管、部门协调、属地管理的监管体系，加强环保部门与建管、水务、绿容、农委、城管、市场监管、公安等职能部门的执法联动，全面强化“行政执法与刑事司法”衔接工作机制,真正形成工作合力。二是要落实最严格生态环境监管执法。坚持对标法律法规要求，严格落实排污许可、总量控制等制度，增强监管刚性。要充分运用按日计罚、双罚制等措施，严厉打击破坏生态环境的一切违法行为。加大对“散乱污”、“两违”、涉重金属企业的执法监管力度，对完成整改的企业加强现场验收和核查，杜绝违法违规项目死灰复燃。三是要大力实施精准监管和智慧监管。以推进城市运行“一网统管”建设为契机，加强生态环境领域相关部门数据管理和监测平台的共建共享，进一步科学划分管理网格，有效整合条块力量，合理利用第三方监管，形成环境问题的源头发现、快速处置机制，不断提高常态环保监管的准确性和透明度。四是要加强基层环保执法队伍建设。进一步夯实基层环保力量，有序推进执法重心和人员配置下沉，逐步提升基层执法人员专业素养和能力水平，使基层监管能力与监管任务相适应。

（四）坚持问题导向，着力补齐生态环境短板

要进一步落实《条例》规定的防治措施，聚焦精准治污、科学治污、依法治污，加快补齐生态环境短板。一是扎实推进蓝天保卫战。以PM2.5和臭氧污染协同控制为核心，实行更加严格的工业企业挥发性有机物及重金属废弃排放监管和综合治理。加强非道路移动机械污染防治，加强各类工地扬尘污染控制，积极有效应对重污染天气。二是扎实推进碧水保卫战。落实好“问题在水中、根子在岸上”的治理思路，相关部门要统筹协调，有计划、分步骤地推进污染源治理，进一步深化河湖长制，全面加强对中小河道的综合整治。加快南翔污水处理厂配套总管建设以及安亭污水厂三期扩建工程，加快推进截污纳管、雨污混接改造、农村生活污水处理、污泥处理等基础设施建设进度，推进海绵城市建设试点。统筹考虑推进东北部地区污水处理及管网建设等问题，着力解决污水处理能力不平衡问题。三是扎实推进净土保卫战。坚持分类管理、分级管控，全力开展土地污染状况详查，以农业用地和工业场地为重点，加快推进污染场地调查评估和土地治理修复，有效管控农用地和建设用地土壤环境风险。要进一步规范河道疏浚底泥还田、还林行为，持续推进“198地块”减量化工作，保障减量化复垦地块后续安全利用。四是加强固体废物综合治理。加强固废治理的整体顶层设计，重点加快工业固体废物、建筑垃圾的处置设施建设，加强对危险废物储存、收运、处置全过程的监管，形成可靠的托底机制和严密的监管机制,坚决防治环境污染。加强生活垃圾资源化利用，不断提升生活垃圾减量化、资源化、无害化水平。五是加强跨区域污染协同治理。要建立健全跨区域环境治理协作体系，与太仓、昆山等市加强各类污染源、生态环境监管等领域的信息共享，在大气、水污染防治等领域加强跨区域、多部门的执法联动，构建形成嘉昆太区域生态环境共保联治新局面。

以上报告，请予审议。