──2021年8月26日在上海市嘉定区第六届人民代表大会

常务委员会第五十一次会议上

嘉定区人大常委会社会建设工作委员会主任 强仁良

主任、各位副主任，各位委员：

为更好推动《上海市养老服务条例》（以下简称《条例》）在本区的贯彻实施，回应代表和群众关切，推动本区养老服务事业持续改善，区人大常委会将开展《条例》执法检查作为今年的一项重点监督工作。现在，我受执法检查组组长委托向常委会作如下报告。

一、执法检查的总体情况

根据年度监督工作计划，常委会成立了执法检查组，由常委会主任许谋赛担任执法检查组组长，部分常委会组成人员，社建工委、法制委（监察和司法委）、财经委（农业与农村委）、预算工委、教科文卫工委、城建环保工委相关成员及部分区人大代表为组员。结合《条例》内容及本区实际，本次执法检查确定了四个方面的检查重点。今年5月26日，执法检查组召开动员启动会，听取了区政府相关部门贯彻实施《条例》的情况汇报，并对检查工作作出部署。6月至8月，执法检查组按照检查重点，先后前往崇明区、四川省成都市学习考察养老服务工作情况，实地走访调研嘉定第一福利院、南翔镇综合为老服务中心、东园社区康养社、黄渡敬老院、北管村、永乐村等养老机构，走访了相关职能部门，加强区镇联动，委托各镇人大及各街道、嘉定工业区、菊园新区人大工委同步开展执法检查。同时还召集居民代表、养老机构管理层和部分老年人召开专题座谈会，听取关于加强《条例》贯彻实施工作的意见和建议。截至8月，本次执法检查，区镇两级人大共组织实地调研、集中走访、各类座谈会16次，参与人大代表129人次。在各方共同支持下，通过执法检查的刚性监督，进一步推动政府和有关部门全面落实《条例》，促进养老服务事业健康发展。

二、贯彻实施《条例》的主要工作和成效

区政府及相关职能部门高度重视《条例》的贯彻实施，在落实法定职责、完善工作机制、加强法治宣传、养老服务设施供给、规划引领、医养康养结合等方面做了大量工作，取得了阶段性成效，具体体现在：

（一）养老服务一体化发展落实有力

区政府将养老服务事业纳入社会发展的重要内容来抓，能够结合本区老年人口数量、结构、分布等因素，推进养老服务设施建设，完善各项扶持保障措施，建立健全了养老服务体系建设协调机制，区、街镇以及民政、卫生健康、医保等部门各司其职，较好地统筹、协调、整合全区各类养老服务资源，为提高全区养老服务质量提供了有力支撑。

（二）养老服务制度体系逐步完善

区政府认真落实《条例》的颁布实施，先后制定了《嘉定区社会养老服务体系建设新一轮三年行动计划（2016-2018年）》《嘉定区深化养老服务实施方案（2019-2022年）》，《嘉定区老年人助餐服务工作管理意见》和《嘉定区老年人日间服务机构管理意见》。修订了《嘉定区养老服务事业发展扶持意见》，出台了《嘉定区养老机构服务收费管理实施细则》和《关于保基本类养老机构入住轮候的指导意见》，在全市率先制定了养老服务补贴结算办法、“放心养老食堂”创建标准等制度文件，加强顶层设计,细化责任分工，完善监督考核体系，推动养老工作落实“党政同责”和“一岗双责”。这些制度的建立，为《条例》的贯彻实施，起到了重要的推动作用。

（三）养老服务设施供给持续增加

区政府着眼于全覆盖织密网，坚持因地制宜，鼓励多元参与，初步形成城市社区“15分钟养老服务圈”和农村地区四级养老设施布局的城乡养老格局。一是养老床位建设持续增长。按照《上海市嘉定区养老设施布局专项规划》要求，统筹安排，有序实施，超额完成规划目标。完成外冈养老院新建、区第一社会福利院二期等13个新改建项目，全区养老床位总量达9734张，占比户籍老年人口的4.1%，超出目标1234张。二是养老机构环境持续改善。通过实施存量机构改造，完成徐行敬老院等17个存量养老机构改造项目，为16家养老机构加装自动喷水灭火系统，24家养老机构创建了“放心养老食堂”。此外，每年安排50万元专项资金用于机构部分设施更新完善，改善机构硬件条件。三是养老设施网络密度持续加强。以街镇综合为老服务中心为枢纽，依托社区老年人日间照护机构、长者照护之家、社区助餐点、老年活动室等设施，形成了“一中心多站点”的设施布局网络。区内社区养老设施总量达到每千人40平方米，设施网络日益完善。

（四）养老服务保障水平不断提升

区政府持续推动“互联网+养老”建设，建成区级综合为老服务平台，整合养老服务数据，统筹政府、社会相关资源，为老年人提供包括一键呼叫在内的一门式、菜单化养老服务，已惠及老年人超过4万，多渠道满足老年人多元化需求；持续深化“中央厨房+分餐点”助餐服务模式，老年助餐服务供给能力超过8000客，日供餐量超过4100客。引导街镇开展委托运营，社区日托服务专业化、项目化水平不断提高，大大增强了我区各类老年人的养老保障。

（五）医养康养结合深入推进

区政府在编制和完善区域卫生规划、养老服务设施规划时，能够统筹考虑养老服务设施与医疗卫生设施布局，聚焦老年人健康服务、医养结合和人才队伍建设等核心问题，全面推进长护险试点、医养结合、服务质量等工作。通过整合设置、临近设置和签约合作等方式，实现医养结合全覆盖。全区25家养老院，有内设医疗机构12家，邻近设置9家，其余4家规模较小的养老院以及社区长者照护之家、日间照护中心与属地卫生服务中心全部签订医疗服务协议。在社区普遍开展家庭医生签约、健康管理等服务，让老年人在家、在社区、在养老机构都能获得便捷的医疗服务支持。

三、《条例》实施中存在的主要问题

总的来看，《条例》得到了有效的贯彻实施，产生了良好的社会效果，但《条例》实施中也面临一些困难和问题。

（一）养老服务协同机制需进一步完善

一是《条例》职责要求方面的宣传还不够全面，通过走访调查发现，养老服务政策的公众知晓程度偏低，很多一知半解，尤其是家庭责任、子女义务的宣传还不够。二是多部门联动、合力参与养老服务发展的格局还需进一步增强，养老服务的发展依然面临一些体制机制障碍。《条例》涉及34个部门，其中也有一些责任重点，在职责明晰上需要区政府不断加强整合，形成传导，落实职责。

（二）养老服务设施区域发展需进一步平衡

一是养老机构的“冷热不均”问题比较突出。虽然我区养老床位走在全市前列，但公办养老院“一床难求”，民营养老院入住率不高问题依然存在。二是现有服务供给能力不够,依托社区提供的居家养老服务还难以满足老年人就地安养的实际需要。三是城乡发展不平衡,尤其是涉农街镇农村居家养老服务设施作用发挥还不够，养老服务项目单一，养老服务市场化程度不够高。

（三）养老服务人才培养和队伍建设需进一步加强

一是部分养老服务人员服务水平还不高。护理人员总体学历不高，年龄偏大。护理员岗位工资偏低、劳动强度大、工作环境差、职业发展空间小、社会尊重度不高等原因，导致养老护理人员流动性强，年轻率不高。二是养老机构医生缺乏，多数为退休返聘医生，专业院校毕业生不愿意进入，好的医生在养老机构很难找到。三是养老服务专业后备人才队伍不足。随着人口老龄化加速，养老服务人员也会不断增加，专业技术人才方面储备明显不足。

（四）养老机构医养康养结合需进一步供给

随着我区老龄化程度的加深，如何让老年人在老有所养的同时享受高质量的日常医疗服务，成为社会关注的焦点。目前存在问题：一是大部分养老机构都是侧重于集中供养和生活照料，特别是部分社区养老服务机构功能单一，医疗条件还不足。二是大型养老机构或医疗机构资源雄厚，具备提供高质量“医+养”服务的能力。但此类服务往往收费不菲，对大部分老年人很难适用。小型、基层养老机构或医疗机构则受制于有限的资源，难以拓展“医+养”业务。

四、进一步贯彻实施《条例》的意见和建议

（一）要不断强化养老服务责任意识

区政府要按照《上海市深化养老服务实施方案(2019-2022年)》提出的养老服务更加充分、均衡、优质的工作目标，进一步提高认识、转变观念、强化措施，充分发挥政府在促进养老服务中的主导作用，切实加强统筹规划,推动养老服务事业持续发展。要健全区政府主导、民政牵头、相关部门参与的工作机制，形成齐抓共管、合力推进养老服务的工作格局。要加大政策支持力度，在土地供应、政府购买服务、落实税收优惠等方面确保有关养老服务扶持保障政策落到实处。要以老年人临终关怀为着力点，进一步强化相关工作，健全养老服务体系。要加大宣传力度，广泛利用宣传媒体，采取多种形式，加强养老服务法规、政策宣传，使法规要求、政策规定家喻户晓，进一步形成全社会关心和支持养老服务工作、自觉执行《条例》的良好局面。

（二）要不断推动居家、社区与机构养老融合发展

要聚焦协调发展，持续推动居家社区机构融合发展，城镇农村养老均衡发展，专业照护服务与日间照料相互补充，要重视城乡的养老不平衡问题，养老服务最大的短板在农村，这些年区政府在农村养老服务方面做了不少工作，但是与城区来比差距还是有的，无论从硬件到软件，这方面任务还十分艰巨。要积极调动各方资源，持续推进实施建设，着眼增量目标坚定不移推进养老床位和社区设施的双增，要把民心工程和为民办实事的项目真正做好。

（三）要不断加强养老服务人才队伍建设

要进一步支持鼓励养老服务人员参与专业机构培训学习。以建设一支养老服务人员、社会工作者、志愿者相结合的养老服务队伍为目标，鼓励和引导养老护理人员参加职业培训，提高工作水平。要深化职业护理人员资质认证工作，打通职业晋升渠道，加快培养职业素养高、从业经验丰富的专业护理队伍。要切实改善养老服务护理人员的待遇和工作环境，吸引更多的人才从事养老护理行业。

(四)要不断强化医养康养结合服务管理

一是继续加强老年医疗护理资源配置。按照发展规划，区政府要加快补齐部分街镇老年护理床位“欠账”，积极引入社会资本开展老年护理住院、居家照护等服务。继续做好评估员和养老护理员两支队伍建设；二是着力做好老年人健康管理。要切实落实好2021年计划为12万65岁以上老年人提供健康管理服务工作，要以家庭医生为依托，为尚未签约的老人提供签约服务，建立健康档案，提供健康指导，为老年人生命健康保驾护航；三是着力构建“医养护保”四位一体服务模式。继续整合医疗、养老、护理和长护险、安宁疗护等各方资源，发挥信息平台支撑作用，全面对接老年医疗护理服务需求，实现“平台互联、资源互通、服务互享”。

（五）要不断建立健全养老服务综合监管体系

按照《条例》明确的构建养老服务综合监管体系制度框架，区政府职能部门要围绕监管什么，谁来监管，怎么监管等问题，进一步突出养老安全、资金、质量等方面的监管建设，落实各部门监管责任，创新运用协同监管、标准管理、信用监管、智慧监管等方式，为更好实现老有所养目标提供帮助。目前，监管最大的困难是养老收费、保证金、会员费等存在一定资金隐患。正常运作没有问题，但投资主体一旦有资金链断裂等情况，如何来解决，资金如何管理，需要区政府进行重点研究。要促进养老产业供需两端持续发力。在供给侧，支持康复辅具、智慧养老、老年教育等养老产业新业态发展，通过优化营商环境、加大金融支持、加强行业监管等措施，激发养老市场主体活力，增加养老产品和服务供给；在需求侧，推动发展多层次的养老保险、医疗保险、长期护理保险等创新金融政策，逐步提升老年人群的支付能力，着力发挥市场主体作用，推动社会参与，激发市场活力。

主任、副主任，各位委员,养老服务工作既关系到个人和家庭的幸福,也关系到社会的和谐稳定。我们要深入推进《条例》的贯彻实施,推动养老事业多元化、多样化发展，让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安，不断提高我区的养老服务工作的法治化水平。

以上报告，请予审议。