──2022年7月28日在上海市嘉定区第七届人民代表大会

常务委员会第二次会议上

嘉定区人大法制委员会主任委员  刘勤

主任、各位副主任，各位委员：

对规范性文件进行备案审查，是宪法法律赋予区人民代表大会及其常务委员会的一项重要监督职责，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要工作。现就提请审议的《上海市嘉定区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法（草案）》作如下说明：

一、《办法（草案）》的起草背景

2019年12月16日第十三届全国人大常委会第44次委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称全国人大《办法》)，对备案审查工作的各项制度作出系统规范，对报备范围、审查标准、启动审查的形式等作出较大的变动。参照全国人大《办法》，2021年5月21日市十五届人大常委会第三十一次会议通过了《上海市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》(以下简称市人大《条例》)，以适应新形势新任务对本市地方备案审查工作的新要求。

区人大法制委在市人大《条例》公布后，启动对本区2018年5月31日区六届人大常委会第十三次会议通过的《嘉定区人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的实施办法》的修订工作。此次修订采用立新废旧的方式，目前已形成《上海市嘉定区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》）。

二、《办法（草案）》的起草过程

2022年3月，区人大法制委着手开展《办法（草案）》起草的相关工作。一是认真学习全国人大《办法》及市人大《条例》，研究认识新时期党和国家对备案审查工作的新要求。二是在学习和研究的基础上，梳理总结本区备案审查工作的实践经验，参考市人大《条例》，起草《办法（草案）》。三是结合本区实际，对市人大《条例》相关内容进行了归并，根据本区实际情况和传统做法予以细化和变通，形成《办法（草案）》初稿。

在起草《办法（草案）》时，参照了市人大的做法，注意把握以下三方面:

一是市人大《条例》中的刚性规定严格贯彻执行。如指导思想、备案范围、审查标准等，《办法（草案）》直接援引。二是市人大根据实践经验总结得出的规定参照执行。如关于审查程序、问题处理、报告工作等，《办法（草案）》参照执行。三是结合本区实际因地制宜执行，参照原区人大《实施办法》，对部分审查流程环节等规定，根据本区工作实践作出变通。

《办法（草案）》书面征求了区人大各有关专工委、区府办、区监察委、区法院、区检察院等部门的意见，并经过法制委员会全体会议研究讨论，作了进一步修改完善。《办法（草案）》送审稿经7月26日召开的区七届人大常委会第5次主任会议讨论，提请本次常委会会议审议。

三、《办法（草案）》的主要内容

本《办法(草案)》共五章二十八条，现将重点内容、新提法新要求作如下说明。

（一）明确指导思想

坚持以习近平法治思想为指导，贯彻党中央关于备案审查工作的决策部署，落实市人大《条例》的要求，结合本区开展备案审查工作的经验和传统，为依法有效做好备案审查工作提供更具操作性、较强约束力的制度和程序规范。（第三条、第四条）

（二）备案审查范围

根据宪法和法律，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。党的十八届四中全会提出，把所有规范性文件纳入备案审查范围。全国人大常委会强调，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围。《办法(草案)》根据全国人大及市人大工作要求，遵循全国人大《办法》、市人大《条例》规定，对本区规范性文件备案审查的范围作出规定，新增了区监察委、区法院、区检察院向人大报备规范性文件的内容。（第二条、第七条）

（三）建立衔接联动机制

根据全国人大及市人大相关工作要求，《办法(草案)》直接引用了市人大《条例》第七条的表述，新增了与区委办、区府办、区监察委、区法院、区检察院的备案审查衔接联动机制的规定。同时，鉴于这是一项新的做法，故适当调整表述为“逐步形成”。（第六条）

（四）丰富启动审查形式

本次全国人大和市人大修法中，均完善了启动人大备案审查的多种形式，从原来的一种形式扩大到五种形式，除了原有的人大依职权主动审查形式以外，另增加了依审查要求审查、依审查建议审查、专项审查以及移送审查的规定，《办法(草案)》均予以直接引用。（第三章第一节）

（五）完善审查标准

全国人大《办法》及市人大《条例》对于审查标准规定了四个方面的审查要求：一是合宪性审查，审查是否存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神的情形；二是政治性审查，审查是否存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致的情形；三是合法性审查，审查是否存在违背法律规定的情形；四是适当性审查，审查是否存在明显不适当的情形。这四个方面的审查要求，是有机整体不可分割的刚性要求。为此，《办法（草案）》总体上作了直接引用。（第三章第三节）

（六）完善问题处理方式

《办法(草案)》参照市人大《条例》规定，根据本区实践需要，区分不同情况，对审查结果的处理方式进行了完善，更强调监督实效。主要采取四步骤逐步推进的处理方式：一是发现可能存在需纠正情形的，由相关专工委或法制委与制定机关进行沟通或询问。二是确定存在需纠正情形的，由法制委会同有关专工委提出研究意见，再次与制定机关沟通，要求及时修改或废止。三是沟通无果的，经主任会议决定由常委会办公室发书面审查研究意见给制定机关，要求限期提出书面处理意见。四是发函无果的，由法制委或相关专工委向主任会议提出撤销该规范性文件的议案、建议，并由主任会议决定提请区人大常委会会议审议决定。

在任何一个环节制定机关书面同意予以修改或废止的，该文件的审查工作中止；制定机关进行纠正并完成相关工作的，审查终止，新文件将重新启动报备程序。（第二十二条至第二十五条）

（七）建立报告工作制度

《办法(草案)》规定了法制委每年应向区人大常委会报告对“一府一委两院”规范性文件开展备案审查工作的情况，由区人大常委会会议审议。（第二十七条）

《办法（草案）》及以上说明，请予审议。