──2022年11月29日在上海市嘉定区第七届人民代表大会

常务委员会第六次会议上

区人大常委会城乡建设环境保护工作委员会主任 张建强

主任、各位副主任，各位委员：

为深入践行“人民城市”重要理念，弘扬城市精神品格，提升城市服务能级，今年，区人大常委会对《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》）实施情况开展执法检查，坚持问题导向、坚持突出重点、坚持上下联动，为持续推动本区城市更新工作高质量发展提供积极助力。现在，我受执法检查组组长委托，将本次执法检查情况向区人大常委会报告如下：

　　一、执法检查总体情况

根据年度工作要点的安排，区人大常委会成立了执法检查组，由常委会主任连正华担任执法检查组组长，副主任刘骏任副组长，检查组成员由城建环保工委组成人员、部分区人大代表等组成。

自执法检查启动以来，常委会领导高度重视、全程指导，在连正华主任的带领下，执法检查组先后赴马陆镇、安亭镇、江桥镇、嘉定镇街道、新成路街道、真新街道、嘉定工业区、菊园新区等街镇，现场调研澄浏中路3637弄等“城中村”改造、桃园小区和嘉宝公寓小区旧住房改造、北虹桥产业园区转型更新、练祁河绿道等情况，实地查看远香湖中央活动区、西门历史文化街区、嘉宝智慧湾、上海市中医医院嘉定院区项目、公共服务租赁性配套用房二期项目、安亭污水处理厂三期扩建项目等重点在建项目的推进情况，多次听取区房管局、区规资局、区建管委、区交通委等部门以及区属企业汇报，通过集中座谈、专题研究、实地检查等多种方式，广泛听取不同层级的意见建议。

本次执法检查紧贴当前实际，对《条例》执行情况进行全面梳理，将《条例》中有关重要规定的贯彻实施、“两旧一村”改造等方面内容作为执法检查重点，推动有关工作快起步、快落实、快到位。坚持践行“全过程人民民主”，全面实行区镇联动，委托12个街镇人大同步开展监督检查，并提交了执法检查分报告。据统计，本次区镇两级人大共组织开展检查63次，参与人大代表343人次。通过深入一线调查研究、认真剖析典型案例、积极发动各方参与，进一步提高执法检查质效，充分发挥“法律巡视”的监督利剑作用，确保《条例》有效实施。

二、《条例》实施的基本情况

《条例》施行颁布后，区政府及相关部门十分重视实施工作，积极落实法定职责，扎实有序推进城市更新相关工作。主要有以下几个方面：

（一） 城市更新工作机制逐步建立

《条例》对建立城市更新协调推进机制作出明确规定, 区政府依照职责认真执行。本区已参照市级工作模式，成立了由高香区长任组长、钱志刚副区长任副组长的区城市更新工作领导小组,领导小组下设办公室(设在区建管委)，办公室主任由钱志刚副区长兼任，副主任由区建管委、区房管局、区规资局主要负责人兼任。领导小组办公室下设“两旧一村”改造工作专班，由区房管局局长任召集人，统筹推进本区城市更新工作。

（二） 加强城市更新保障

一是注重资金投入。建立全区统一的市政基础设施维护及资金保障机制，规范和加强区级城市维护项目管理。统筹各类要素资源，积极创新工作机制，按照市十四五旧住房修缮补贴政策，落实区级相关改造资金。二是注重国企参与。排摸国企存量土地资源，差别化实施更新，积极研究建立功能类、公共服务类国企参与城市更新改造的新模式，推动优质资源向承担改造任务的企业集团倾斜；鼓励引导区管企业通过多种方式参与存量土地盘活工作，健全完善区属国企参与城市更新相关工作考核制度。

（三）“两旧一村”改造有序推进

疫情进入常态化防控阶段后，根据市委以更大决心推动“两旧一村”改造的部署要求以及区第七次党代会有关“持续提升住房保障水平”的要求，依托《条例》支撑，区政府及相关部门主动作为、攻坚克难，推动各项改造稳步有序实施推进。

一是统筹推进旧区改造。在完成西门旧改一期房屋征收工作的基础上，今年6月已启动二期房屋征收工作，完成了首轮意愿征询。二是加快推进旧住房成套改造工作。2021年，全面启动不成套旧住房的调查摸底、方案图册编制等一系列工作，制定了《嘉定区不成套职工住宅（含小梁薄板房屋）专项改造方案》，并稳步推进现场踏勘、方案设计等前期工作，初步拟定了旧住房成套改造的年度目标任务。三是持续推进老旧小区综合改造和既有多层住宅加装电梯工作。2021年，已超额完成当年度目标任务。今年克服疫情、高温、汛期等不利影响，嘉定镇街道、新成路街道等旧住房综合改造项目正稳步推进，预计将惠及居民5609户；加梯工作年内签约数和竣工数预期都将超额完成年度目标。四是提速加码“城中村”改造工作。在开展全域排摸梳理的基础上，对新一轮“城中村”改造项目进行再梳理，加快推进嘉定工业区朱桥“城中村”等3个项目上报认定工作。继续做好菊园东门地块等已批改造项目的建设推进，部分已取得阶段性成果。

（四）聚焦重点项目及区域的改造提升

一是持续增加高品质绿色公共空间供给，编制《嘉定（嘉定新城）绿地系统规划》《嘉定新城“十四五”骨干绿道实施方案》等规划计划，启动新一轮“美丽街区”建设，不断完善城乡公园体系建设，精心打造绿色开放空间。二是力推重点产业发展区域城市更新。以产业链创新引领为关键，加强产业规划编制、园区考核和奖励扶持等工作，推动产业集聚区产业更新升级。起草《嘉定区盘活低效用地提升产业能级实施意见》，拟定存量“四个一批”计划，强化产业用地管理。三是积极打造社区便民生活圈。以“我嘉·邻里中心”品牌为载体，积极打造具有本区特色的“15分钟社区综合服务圈”，推动本区更高品质社区商圈建设，不断满足嘉定人民对品质化生活的追求。四是推进基础设施完善升级。围绕绿色节能改造、城市体检、城市微更新、新型集约化基础设施建设、海绵城市建设等方面持续发力，进一步改善建筑功能和城市人居环境。

2021年底，本区报送的白银路智慧道路建设、嘉加德必易园、嘉定滨河岸线等3个案例成功入选“打造人民城市建设的上海样本——城市更新最佳案例展”，充分展示了近年来本区城市更新的创新实践和优秀成果。

三、《条例》实施中存在的主要问题

城市更新是一项艰巨、复杂、长期的任务，特别是一些重点领域、区域、点位的更新改造迫切需要补齐短板、加快推进。由于《条例》刚实施一年，不少配套制度还在建立过程中，经对照《条例》规定，当前还需要重点关注以下问题。

（一）城市更新工作机制尚需完善

一是城市更新统筹协调机制有待建立健全。区城市更新领导小组及办公室成立不久，还未系统制定区级城市更新行动计划和阶段性任务安排，政府统筹、条块协作、各部门齐抓共管的工作机制还未有效建立。二是整合市场资源参与城市更新的力度有待加强。市级层面成立了城市更新中心作为统一旧区改造功能性平台，由地产集团具体实施。虽然目前本区部分项目已引入市场主体作为合作单位，但并无统一平台，无法发挥政策和管理优势，且城市更新面广量大，社会力量参与不同类型项目的环节、方式、退出机制等细节还有待进一步明确。

（二）城市更新配套政策亟待出台

《条例》第四章规定了“城市更新保障”的相关措施，但具体实施中，区级层面还未获得上级部门相应的操作规范，如优化容积率、建筑量、建筑高度等规划指标。现行的土地政策还不能完全解决实践中的产权归集、产证办理等问题。有关区域更新的指导规范尚未出台, 现有更新项目多按原有工作方式推进, 依照《条例》新开展的项目尚无全过程的完整案例，更新统筹主体遴选机制尚待建立，有意愿参与城市更新统筹主体的企业尚未有明确的参与途径。

（三）部分更新实施工作进展缓慢

经调研了解，产业用地更新步伐较慢，部分街镇产业用地趋于饱和，依靠新增产业用地已无法满足优质项目的空间需求。同时存量产业用地中，低效用地占比较高，大量土地资源未得到有效利用，且土地二次开发难度较大，受容积率等指标限制，大部分存量资源规划调整程序性强、环节多、过程繁琐；开发资金投入大，产业结构调整和土地整理复垦专项资金等，仅能补贴总成本的一小部分，仍存在较大的资金缺口。

（四）“ 两旧一村” 改造瓶颈难点有待突破

一是改造资金压力问题依旧突出。“两旧一村”改造资金投入大、回收周期长, 仅靠政府投入难以长期持续。在支持提高项目开发强度方面, 规划土地政策的机制性安排仍未明晰, 导致资金多元筹措和项目收益平衡机制缺乏必要支撑, 不利于吸引更多的社会资金加入改造进程。二是加梯工作推进协调难度依然较大。仍然面临业主之间的矛盾、建设资金筹措难、具体实施过程涉及管线移位、绿化搬迁等工程难点问题。三是吸纳社会参与还不充分。市民群众参与身边改造项目还缺少制度化渠道和便捷的平台载体, 全社会广泛动员、共同支持和深入参与“ 两旧一村” 改造的格局还未有效形成。

　　四、意见建议

实施城市更新是学习贯彻习近平总书记重要指示和落实中央、市委、区委决策部署的重要举措。区政府及相关部门要继续深入践行人民城市重要理念，进一步抓好《条例》的贯彻落实，以更高站位、更大力度、更强合力把城市更新各项工作向前推进。

（一）强化组织推进，健全统筹协调体制机制

要贯彻落实好《条例》要求，充分发挥区城市更新领导小组及办公室的统筹协调作用，明确编制区城市更新行动计划、建立统筹主体遴选机制等重要事项的牵头部门，进一步理顺各成员单位的任务分工、办事流程，建立完善各项日常管理、分类检查和监督考核制度，形成推进工作的整体合力。要高度重视政府、企业和社会组织的合作，对于重点区域更新项目，可积极寻求市城市更新中心支持，成立区域更新平台公司，更好统筹各方资源，研究探索联动开发机制，逐步形成符合嘉定实际、适宜全面推广的城市更新工作路径。

（二）完善配套政策，充分激发多元主体活力

《条例》出台后，市级有关部门正在积极研究制定相关的实施细则。建议区政府及有关职能部门要进一步加强与市级部门的对接联系，根据即将出台的市城市更新指引，结合本区实际，针对更新区域尽快启动本区更新行动计划的编制，明确区域范围、目标定位、更新内容、统筹主体要求、时序安排、政策措施等内容，对零星项目的立项方式也需要尽快明确。要深入研究更新区域范围内产业、财政、税收、金融等特定政策，积极争取市级部门对本区的工作指导和政策倾斜，充分调动起企业和社会共同参与城市更新的积极性。

（三）实施差异化战略，推动城市功能品质提升

要把贯彻落实《条例》规定与契合本区更新需求相结合，坚持因地制宜，分类施策。一是以嘉定新城为代表的重点发展区域，具有较好的资源本底，能够通过环境改善与增量型开发实现持续营利，对提升城市综合竞争力具有重要作用，因此应重点关注土地集约高效利用、高品质城市空间供给以及城市功能完善等方面的政策供给，如争取容积率差别化政策等，鼓励集约开发及空间复合利用，实现改善居住品质和城市功能提升的统一。二是嘉定老城地区的城市更新呈现规模体量大、任务重的特点，同时又是城市生活和文化的本底，应聚焦于降低实施门槛，在保护地方特色、延续地区文脉、提升活力等方面主动发力，实现保护城市风貌和价值发现的统一。比如目前尚在推进中的嘉定西门历史文化街区的改造，设计方案在融合现代功能的基础上最大限度地保留了深厚的历史文化底蕴和特色风貌。三是针对此次疫情中暴露问题较多的城中村、城乡结合部等区域，要根据不同地块区域的特殊性，提出相应的改造方案和目标，加快推进其有序治理和有机更新，消除安全隐患、改善群众生活居住条件，实现保障人民健康安全和城市治理优化的统一。

（四）坚持以人为本，推进“两旧一村”改造破题攻坚

要充分发挥区城市更新领导小组的常态化决策和工作专班牵头抓总作用，加强区级层面的综合协调，就统筹推进区域整体改造、适当提高项目开发强度等重要事项积极争取市级层面的专业指导和资源支持，形成机制性安排。要全面摸清各类资源项目底数，通过市区联动、政企合作、改造项目与平衡资源项目绑定等方式，形成较为稳定的收益平衡预期，有效激发优质市场主体和社会资金的参与活力，加快形成“实施一批、储备一批、谋划一批”的滚动改造推进局面。要在发挥国有企业中坚骨干作用、引导专业机构深度参与的同时，加强“两旧一村”改造与基层治理的有机结合，健全群众参与改造的组织形式和机制渠道。要充分挖掘不同类型的先行案例，发挥典型示范作用，进一步增强政府与社会各方合力攻坚的决心和信心，加快打造一批践行人民城市理念、贯彻全过程人民民主的嘉定更新样板。

以上报告，请予审议。