——2024年9月26日在上海市嘉定区第七届人民代表大会

常务委员会第二十一次会议上

嘉定区人大常委会社会建设工作委员会

为了保护未成年人身心健康，保障未成年人合法权益，促进我区未成年人工作高质量发展，根据区人大常委会2024年度工作要点安排，社会工委组织开展了专项监督调研。现将调研情况报告如下：

一、调研概况

为确保监督取得实效，区人大社会工委牵头成立专项监督调研组。调研组在常委会主任连正华、副主任张伟东带领下，紧扣“一法一条例”的有关要求，聚焦家庭、学校、社会、网络、政府、司法等六大保护内容开展了深入调研。前期，与区民政局、区教育局、区司法局、区市场监管局，区法院、区检察院、区公安分局，区妇联等部门沟通了解关于本区未成年人保护工作现状、工作推进的有关情况，并将今年4月份新修订《中华人民共和国未成年人保护法》下发调研组成员提前学习理解。围绕调研内容和重点，深入部分街镇开展实地走访，了解未成年人受保护工作情况，收集家庭、社会的意见建议。组织区政府相关部门、部分学校、家长和相关人大代表等召开座谈会，听取有关未成年人保护工作汇报和对全区未成年人保护工作的问题建议。社会工委在梳理总结前期调研实际的基础上，研究形成本调研报告。

二、本区未成年人保护工作的总体情况

区政府以贯彻新颁布的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未保法》）为契机，积极落实《上海市未成年人保护条例》（以下简称《条例》）等法律法规，在强化组织保障，细化保护措施，维护未成年人合法权益，促进未成年人健康成长等方面，做了大量卓有成效的工作。

（一）强化组织领导，未成年人保护工作体系完善

一是组织架构健全。未成年人保护工作协调机制，几经调整变化，区政府始终按照统一部署，及时转换职能，调整区未保协调机构完成建章立制，有序推进未成年人保护工作；原未保委成员单位主动协调配合；基层实践更加丰富，街镇未保站实现全覆盖；社会力量更加活跃，检察官、教师、律师、志愿者、社会工作者、村居干部等未保工作者广泛活跃在工作的第一线，从事未保工作的人员队伍不断配齐配强。二是三级平台共享。目前，全区建成1个区级未保中心、12个街镇未保工作站和部分村居未保活动点（儿童之家）三级关爱保障平台。已建成的53个“我嘉·邻里中心”均有亲子活动室。区级未保中心聚焦资源配送链接，将区级层面政策、资源、项目向各街镇高效输送；街镇未保工作站围绕法律服务、风险排查、心理关爱、家庭监护等重点，优化服务内容，创新服务形式；村居未保工作点（儿童之家）为辖区内未成年人提供日常关爱服务、走访排查和应急临时监护，打通未成年人保护工作“最后一公里”。三是工作队伍多样。围绕《未保法》中的六大保护，建立健全“部门联络员+街镇儿童督导员+村居儿童主任+儿童福利社工”工作队伍，成立嘉定区未成年人保护专家资源库，整合学校、社会团体、专业机构、各职能部门专业力量，选派优秀民警担任全区239所中小学、幼儿园的法制副校长或校外治安辅导员，借助“外脑”赋能，为未成年人及其家庭提供专业化支持。

（二）强化履职尽责，未成年人成长环境不断净化

一是校园安全严密。区教育局制定发布《关于进一步加强本区未成年人学校保护工作方案》，成立区未成年人学校保护工作领导小组，设立学生保护专职检查员负责学生保护工作。联合区公安嘉定分局、司法局、区法院、区检察院等相关单位，研究制定《嘉定区中小学法治副校长聘任与管理办法》，加强法治副校长的推荐、遴选、聘任、管理和考核等工作，选树工作典型，持续推进全区中小学法治副校长全覆盖。二是重点监管到位。对网吧、歌舞厅、酒吧等场所持续进行执法检查，全面开展旅馆业检查，推进未成年人网络安全宣传及网络环境治理，深层清理重点网站平台不良内容，专门成立“网络执法小组”，加强网络巡查，为未成年人成长营造健康向上的社会环境。三是法治引领有力。区法院深化家事审判方式改革，以嘉中人民法庭为基点，对涉诉来院的家事纠纷案件开展家事调查、家事调解、心理疏导、回访观护、家庭教育指导等工作机制，着力提升了家事审判专业化水平。区检察院推出“嘉检七色花”，牵头区卫健委、区妇联会签了《关于共同建设上海市嘉定区妇女儿童维权驿站的实施方案》，将区妇幼保健院作为该项工作示范点率先挂牌，积极落实侵害妇女儿童案件的强制报告制度。

（三）强化宣传教育，未成年人宣教工作内容丰富

一是深入开展普法宣传。区司法局“嘉有阳光 法育未来——2023年嘉定区学校未成年人保护主题教育月”期间，在全区17所中小学校开展“法润嘉苗 定护成长”巡演活动。邀请区检察官带来“以案释法——谈谈未成年人网络保护”小课程，科普儿童自我保护知识。开设“我嘉守护”法治宣传专栏，通过word熊猫漫画、法治宣传短视频等形式，营造良好宣传氛围。二是扎实推进德育工作。围绕“扣好人生第一粒扣子”，举办童心向党、传承红色基因等主题系列教育实践活动，开展文化互动体验等主题活动，发布未成年人“文明实践修身励志”地图，推动中华传统美德内化于心、外化于行。三是持续关注心理健康。设立1个区级未成年人心理健康辅导中心和3个分中心，组建志愿者队伍和区级家庭教育讲师团，开展心理辅导、个案咨询、志愿服务。103所中小学实现心理健康辅导室、心理专职教师、心理健康活动课。

（四）强化兜底保障，未成年人关爱工作稳步推进

一是健全保障机制。每年对九类特殊家庭未成年人及不良行为特殊未成年人进行全覆盖排摸，为特殊家庭学生建立数据库，健全“一生一档”，全覆盖推进全员导师制，配齐生活、思想、学业等多方面导师，全方位落实关爱帮扶工作。二是关爱重点儿童。发挥“我嘉守护”服务品牌作用，对监护缺失儿童等特殊群体，定期上门提供生活帮助和情感关心。持续推进义务教育阶段寄宿制学校建设运行，建立村居儿童主任常态巡访制度，开展“绽放·微笑”未成年人被害人救助项目，为重点儿童进行心理健康教育、情感关爱、思想开导，积极发挥学校和社会对留守儿童关爱保护作用。三是落实帮教转化。推进育人方式变革，加强对行为偏差未成年人的生活照料、学习辅导、心理疏导和行规教育，通过排摸梳理、建卡立档、分级评估，指导学校分层帮教，做好针对性预防预控和教育转化工作。

三、存在的问题和瓶颈

从调研情况看，本区未成年人保护工作领导有力、措施扎实、成效明显，但结合社会发展大环境来看，未成年人保护仍面临着一些新情况、新问题。

（一）跨部门的合作机制还需进一步加强

未成年人保护是一项复杂的社会系统工程，涉及国家、社会、学校和家庭等诸多保护主体，需各方协调配合，共同推进。对照《条例》要求，本区未成年人政府保护工作还存在以下三方面问题。一是议事协调机构调整后统筹力度有待进一步强化。从目前情况看，将未保工作划入妇女儿童工作机构后，由于时间较短，在牵头抓总、统筹协调、指导监督的职能作用还没有完全形成。同时，区妇儿工委办工作力量较为薄弱，人员配备还没有到位，各成员单位负责未保工作人员兼职情况普遍，与新时代未成年人保护工作的新任务、新要求不相适应。二是三级工作网络功能有待进一步细化。目前，区级未保中心、街镇未保工作站均已建立，但平台作用发挥不明显，村居未保工作点没有做到全覆盖，工作人员投入的精力有限，专业化程度不高。三是普法宣传工作有待进一步深化。相关部门虽然基本上能够按照职责宣传“一法一条例”等未成年人保护相关法律法规，但仍存在针对性不强，方式、方法较为单一的情况，宣传效果不佳。部分成员单位参与未成年人保护工作的主动性还不够，主动靠前意识不强，对未成年人保护工作的重视程度有待提高。

（二）未成年人心理关爱、家庭保护、网络保护仍存在薄弱环节

对照《未保法》“六大保护”规定，本区未成年人保护工作还存在以下三方面问题。一是网络监管和心理健康关爱仍有盲点。网络视频直播、网络游戏、网民小说、网课平台等良莠不齐的不良信息时刻影响着未成年人健康成长，如网络上观看短视频，但不少人反映短视频平台“评论区中有很多人骂人”、“看到好多学生发抽烟喝酒的视频”。调查发现，玩游戏也是未成年人上网的重要目的，但一些广受未成年人欢迎的游戏中不乏暴力等不良内容，对未成年人的身心健康产生了较大的负面影响。网络环境的复杂性和匿名性使得对未成年人的网络保护监管难度较大，这是当前未成年人保护领域比较突出的问题，全市范围、我们区内也发生过未成年人因心理问题导致的突发事件，开学前后、考试前后是高发期，特别经历了三年疫情，未成年人学习习惯、心理状态等都有所变化，社会对未成年人的心理情绪问题关注不够，举措不多，各相关单位和街镇在提前干预、防范在前方面工作仍显不足。二是少数家庭教育方式存在短板。部分家长对家庭保护的重要性认识不足，监护人的监护职责不到位，存在重物质轻情感，重智不重德、不重法，过度关心孩子的知识掌握情况，放松对孩子身心健康的关注，特别是单亲家庭儿童、困境儿童、残疾儿童等群体尤为突出。隔代监护等情况导致家庭基础教育缺失，重养轻教、过分溺爱、情感缺失现象仍然存在，导致部分未成年人缺乏应有的文明修养和社会责任感。三是学校保护责任落实尚不平衡。一方面，学校出于安全考虑对学生采取“过度保护”，以及部分教师教学时间安排不合理，导致学生在课间十分钟无法得到充分休息、放松，甚至产生“厕所社交”等校园现象。另一方面，部分学校对学生的心理教育、法治教育、安全教育、生命教育等方面还有薄弱点，个别单位出现恶性案件，教训极为深刻。

（三）未成年人成长环境仍需持续优化

对照《条例》关于社会保护、网络保护和司法保护等要求，本区在优化未成年人成长环境方面还存在以下三方面问题。一是校园周边环境还需进一步提升。《条例》虽然规定学校、幼儿园周边一定范围内不得设置烟（含电子烟）、酒、彩票销售网点，但并未明确具体范围，导致部分学校、幼儿园周边仍存在相关销售网点。校园周边环境巡查还需强化，家长等候时在校门附近吸烟，未满16周岁学生违规驾驶电动自行车上下学等《条例》明确禁止行为时有发生。二是社会保护合力有待进一步加大。全社会形成共识、一体贯彻落实“一法一条例”的主动性、自觉性还不够，“六大保护”落实力度不一、效果参差不齐，未成年人特殊、优先保护法律政策落实还有不小差距。比如，涉及未成年人的日租房卖淫问题时有发生，校园安全隐患没有根治，宾馆、酒店、网吧、酒吧等违规接纳未成年人问题屡禁不止，侵犯未成年人个人信息权益现象比较突出，一些商家向未成年人销售烟酒、以没有明令禁止为由为未成年人文身等等。三是司法保护深度还需进一步用力。未成年人的法治意识和自身保护意识总体比较薄弱，未成年人涉罪类型从以往主要通过直接手段以非法占有财物为目的的案件转变为如今的多元化多类型犯罪，与社会管理问题相互交织，如涉网络（电信）诈骗、电子烟、新型毒品等。另外部分家长或被委托人监护不力应予以训诫，但由于没有强制力，效果不佳。未检公益诉讼确定主管单位难，存在多部门管和多部门又不管状态，在制发检察建议过程中存在协调难、回复慢。政府部门、医疗机构、学校与司法机关之间的数据壁垒仍然存在，数据更新不及时、不全面，共享平台作用未能得到充分发挥。

四、意见建议

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》部署多项改革任务，其中多处提及加强和改进未成年人权益保护，强化未成年人犯罪预防和治理，制定专门矫治教育规定等相关内容。为进一步促进未成年人的生存权、发展权、参与权、受保护权等权利，提出以下工作几点建议。

（一）进一步强化统筹协调工作机制

一是要加强组织领导。充分认识未成年人保护工作的综合性、系统性，充分发挥妇女儿童工作机构在统筹协调、指导监督职能，厘清相关职能部门工作职责和保护边界，制定完善的组织架构和阶段性工作计划，确保未成年人保护工作有序有效开展。二是要增强工作联动。畅通区、街镇、村居未保信息互通渠道，建立完备的涉未成年人事件信息平台上报、处置工作机制，加强未成年人保护工作考核管理和对街镇、村居、社会组织的工作指导。要加快建立健全信息共享、工作联动、评估考核奖惩等工作机制，促进职能部门间的工作融合。三是要配强专业队伍。要认真研究区妇女儿童工作机构专职工作人员少，保护专业队伍不足问题。要发挥好村居儿童主任这支关键队伍，也要广泛发动学校教师、辖区民警、社区干部、爱心人士等各方力量参与，建立家庭、学校、社会三方紧密配合的未成年人保护网络。

（二）进一步强化家庭、网络、心理问题的关注

一是要认真研究家庭教育指导的有效方法。明确牵头单位，加强群团组织、学校、村居社区、社会组织资源整合，构建家庭教育指导体系，提高家庭教育指导工作实效性。要充分发挥家庭教育指导工作站作用，严格落实未成年人委托照护、临时照护等机制，把监护人履行监护职责情况纳入村（居）规民约，依法向履职不当家长制发督促监护令，督促监护人依法履行监护职责。二是要加强未成年人网络空间治理。筑牢未成年人保护的“虚拟安全网”。网信和公安部门要加大执法的力度，紧紧盯住重点平台，特别是一些大的视频直播、网络游戏、网民小说、网课平台等未成年人使用频率高的平台，持续抓好属地网络平台监管，营造清朗的网络空间。学校、社区要加强文明上网的宣传，引导未成年人科学文明上网，引导家长合理管理未成年人日常使用电子产品。三是要不断强化未成年心理健康关爱。要针对未成年人心理状态、学业压力、家庭关系产生的心理变化，更加关注未成年人的情绪问题，要引导家长树立正确家庭教育理念，融洽亲子关系；要积极整合配置资源，为未成年人提供心理健康治疗、疏导、咨询、服务的工作平台，帮助未成年人缓解心理问题。

（三）进一步优化未成年人健康成长环境

一是要高度重视校园教育的重要作用。要加强学校周边环境治理，加大隐患排查，妥善解决部分学校上下学时段校门口环境、学生上下学途中交通安全等问题，根治学校周边违规开设娱乐场所等顽瘴痼疾，对一些苗头性、倾向性问题早发现、早化解。要加强文化娱乐市场管理，严厉查处有毒有害出版刊物和音像制品，杜绝有害未成年人身心健康的信息传播。要注重师德师风教育，依法落实职业准入查询机制，严格落实从业禁止制度，对师德失范问题“零容忍”，做到“查处一案、警示一片、教育一方”，坚决杜绝校内侵害未成年权益事件发生。二是要强化法制教育保障作用。要认真贯彻全国人大常委会“八五”普法决议，大力加强青少年法治教育，全面落实《青少年法治教育大纲》，推动法治教育进课堂，教育引导青少年从小养成尊法守法习惯。要积极做好司法延伸工作，结合案件中发现的普遍性问题，联合有关部门落实基层社会治理要求，最大限度地减少未成年人犯罪的外部诱因。区政府有关部门要重点指导学校、医院、培训机构、村居等未成年人接触较多、关系密切的单位，提升识别发现和报告的意识和能力，严厉惩治新业态对未成年人实施侵害的违法犯罪行为要健全联合执法机制，筑牢未成年人保护的“社会安全网”。三是要加强对手机电脑等智能电子产品管理，合理开展网络教学，监督引导未成年人规范网络行为，正确预防、及时干预未成年人沉迷手机网络特别是网络游戏，及时查处有害网络产品、网络服务、网络欺凌和不文明网络行为。要加强政府部门、医疗机构、学校与司法机关之间的数据互联互通，与随申办app 、优化12309 、“一网统管”等社会治理平台有机结合，用足用好信息化手段，不断提升未成年人司法保护实效。

以上报告，供常委会会议审议时参考。