——2025年9月22日在上海市嘉定区第七届人民代表大会

常务委员会第三十次会议上

嘉定区民政局局长  沈浩平

主任、各位副主任，各位委员：

养老服务事关老年人幸福安康，事关社会和谐稳定，是重要的民生工程，而养老机构作为开展养老服务的核心场景，能够为老人提供全天候、连续性、专业化的服务。近年来，在区委正确领导下，在区人大及其常务委员会监督支持下，区民政局深入学习贯彻习近平总书记关于养老服务工作的重要指示精神，认真落实中央、市委、区委关于积极应对人口老龄化的决策部署，聚焦老年人日益增长的多样化养老需求，以设施建设为基础、服务优化为核心、行业监管为保障、专项整治为抓手，持续推动养老机构高质量发展，不断提升老年人的获得感、幸福感和安全感。现将本区养老机构工作情况报告如下：

一、基本情况

截至今年7月，全区户籍人口79.52万人，其中60周岁及以上老年人27.41万，老龄化率达34.46%。截至8月底，全区共有养老机构24家，核定床位9211张；长者照护之家7家（实际运营5家），核定床位302张，核定养老床位总量9513张，每千名户籍老年人口拥有养老床位数35张。按运营性质分类，24家养老机构中公建公营14家、公建民营2家、民建民营8家；7家长者照护之家中公建公营5家、公建民营1家，民建民营1家。按服务定位分类，保基本养老机构15家（含区级公办机构1家、街镇级公办机构14家），形成了“保基本、广覆盖、多层次”的机构养老服务体系。

二、主要举措及成效

（一）聚焦设施建设，夯实机构养老“支撑点”

1.夯实基本服务保障底色。始终坚持“保基本、兜底线”原则，明确保基本养老机构的功能定位与服务标准，优先保障经济困难、失能失智、高龄独居等特殊老年群体的入住需求。实施全区保基本养老机构（床位）统筹轮候制度，打破行政壁垒，推动养老资源跨区域流动，提供区级统筹床位1207张、市级统筹床位389张，截至8月底，累计收住跨街镇、跨区老人逾700人。同时，为更好适配新时代老年人对居住环境、功能布局的品质要求，优化保基本养老机构房型结构，适当提高双人房和三人房占比，共提供单人间160间、双人间1816间、三人间734间，提升老年人居住舒适度，让“保基本”不“保低端”。

2.提升智慧养老服务成色。一是积极推动“互联网+养老”融合发展，累计有12家养老机构完成“养老院+互联网医院”建设，常态化为老年人提供在线开药、远程问诊、慢病管理、健康教育等服务，有效减少老年人往返医院的奔波。今年重点引入复旦大学附属眼耳鼻喉科医院、上海市皮肤病医院等市级三甲医院的技术与专业资源，发布全新功能“医养智慧陪诊”，进一步提升医疗服务精准度与专业性。二是建设5家智慧养老院，通过搭建管理平台，引入智慧入住、智慧生活照护、智慧运营等模块，实现老人健康数据实时监测、照护服务全程留痕、运营管理高效透明，推动日常管理服务从“粗放式”向“精细化”转变。今年还将新增“养老院+互联网医院”4家、智慧养老院3家，逐步实现智慧养老服务全覆盖。

3.增添医养康养融合亮色。深入推进医养结合发展，支持有条件的养老机构内设医疗机构，目前全区已有12家养老机构内设医疗机构，另有3家机构院内设有护理院、中医医院，为老年人提供“足不出院”的医疗服务。与区卫健委联合出台《嘉定区社区卫生服务中心与养老服务机构签约服务管理规范》，实现养老机构与社区卫生服务中心签约全覆盖，社区医生定期上门巡诊、开展健康体检，打通医疗服务“最后一公里”。引导全区养老机构加快建设康复训练场所，配备专业康复设备与人员。同时，实施养老机构康复服务能力提升项目，聘请南翔医院康复专业技术人员为全区养老服务机构开展康复服务和技术指导，帮助住养老年人改善身体机能、提升生活自理能力。深化床位联动转介机制，在马陆镇福利院、外冈养老院开展试点，制定《养老医疗床位双向联动转介方案》及配套流程图，明确组织架构，建立健全“养老院—社区卫生服务中心—区域医疗中心急症救治—社区卫生服务中心慢病恢复—养老院”闭环式全程式服务路径。

（二）聚焦服务优化，强化机构养老“软实力”

1.提升专业照护能级。为满足失能、失智老年人照护需求，截至8月底，累计建成认知障碍照护单元87个、认知障碍照护床位897张，占总床位比例9.72%；完成护理型床位改造5795（加上南翔、虬桥扩建后为6430）张。实施认知障碍照护运营服务能力提升计划，在黄渡敬老院、外冈养老院试点带教示范点，今年新增7家养老机构建设认知障碍照护服务示范点，在总结推广前期经验基础上，编制非药物干预、异常行为介入、认知障碍专区“九防”等8个工作手册，形成体系化照护方案。组织开展认知障碍照护运营服务能力提升实训，邀请专家以“理论授课+分组研讨”形式，解读质量监测、服务流程管理与优化策略，让认知障碍老年人得到更有尊严、更具温度的照护。

2.加强人才队伍培育。制定《关于加强街镇养老服务人才队伍建设的指导意见》要求，指导街镇聚焦人才培养，打造优秀院长队伍，优化养老机构人员配置。强化技术技能培训，制定养老护理技术能手培养方案、养老护理员在岗培训工作实施方案等，构建“岗前培训+在岗提升+技能认证”的三级培养体系，截至8月底，全区各类养老机构中护理员持证率93.17%，等级持证率91.61%。逐步完善养老护理技能人才培养基地建设，16家养老机构完成护理实训室建设，有效提高护理员在岗培训质量。创新人才引进培养模式，与上海城建职业学院达成“校地合作”战略，从宣传招生、专业教育、实习实训、对口就业四个环节实现订单式培养、闭环式输送人才，截至目前已向本区养老机构输送优秀毕业人才6人。完善人才激励保障措施，修订养老服务高质量发展扶持办法，提高养老护理员及医护等专技人员岗位补贴和技术津贴标准等。每年举办区级养老护理员职业技能竞赛，积极推选优秀人才参加市级养老护理员职业技能竞赛、市百佳护理员、市最美护理员等评比，落实获奖选手奖励、技能等级晋升等政策，提升养老服务人才职业尊崇感。

3.试点老年助医陪诊。主动加入上海市首批助医陪诊试点，在遵循《上海市老年人助医陪诊服务试点方案》基础上，结合本区实际拟定试点工作方案，明确“先养老机构、后专业性日托与居家养老服务组织”的两步走实施步骤，细化七大工作任务，为行动不便、无人陪同的机构住养老人提供就医引导、挂号取药、病历解读等服务，将日常助医陪诊纳入更专业、更规范的渠道。组建本区第一批以养老机构护理员、医疗人员、社工为核心的54人陪诊师队伍，目前已经完成培训及考核，通过率为75.93%。试点工作开展以来，养老机构免费为院内住养老人提供陪诊服务，服务超百余人次。

（三）聚焦行业监管，把好机构养老“质量关”

1.强化服务质量监测指导。积极做好机构质量监测迎检准备和指导工作，委托第三方专业机构对全区养老机构开展日常监测和指导，重点检查服务规范、安全管理、老人满意度等内容，发现问题即知即改，堵塞工作漏洞。同时，建立养老机构结对帮扶机制，安排监测优秀的机构通过经验分享、现场指导等方式帮助薄弱机构，提升整体服务质量。本区连续两年在全市养老机构服务质量日常监测中名列前茅。夯实养老机构等级评定工作，全区16家公建养老机构中，5家获评3级、6家获评2级、4家获评1级。

2.狠抓养老机构安全监管。联合区消防救援局、区建管委、区应急管理局、区市场监管局对全区养老机构和长者照护之家开展消防安全、食品安全等全覆盖检查，累计发现消防安全问题129个，其中区级问题117条，目前已整改107条；氧气使用问题及天然气安全问题共7个，均已整改；食品安全问题共44个，均已整改。委托第三方专业机构对养老机构消防安全“拉网式”排查发现问题的整改情况进行跟踪，建立隐患“发现—交办—销号”闭环，依托“云监管”平台逐条销项等措施，确保9月底前全部整改到位，挂牌督办直至清零。

3.规范养老机构预收费管理。贯彻《上海市养老机构预收费监管实施办法》，建立“自查+抽查”双重监管机制，明确本区预收费口径，要求各机构限期完成不规范预收费清理。将预收费纳入日常必查清单，8月底前开展一轮全覆盖清查。依托监管系统网签合同模块，专人跟踪，督促指导机构按实填写床位费、护理费和押金等各项收费金额，对超范围、超期限收费即查即改，切实守护好老人“养老钱”。截至8月底，全区养老服务机构全部开通专用账户、签订预收费监管协议，除未收入老人的情况，均已将押金存入专用账户。

（四）聚焦专项整治，筑牢机构养老“防火墙”

1.加强组织推进。制定本区养老服务突出问题专项整治实施方案，联合13个职能部门建立区级协调机制，在局内部成立工作专班，明确各部门职责分工，构建“区级统筹、专班推进、多元联动”的责任闭环，确保专项整治工作有序推进。通过召开培训会、推进会、调度会等形式，推动街镇落实属地责任，明确街镇对养老服务机构的监管职责和要求，确保专项整治工作落地见效。

2.细化工作举措。实施分类施策，将整治目标转化为具体路径。梳理下发信访件、审计、巡察问题，为各街镇开展大起底和“回头看”提供底账清单。持续做好动态提示，制发专项整治工作提示29份、专项整治通知1份，指导街镇做好养老护理员激励补贴政策解读，督促养老机构强化动火作业、日常安全管理等相关工作要求。开展两轮实地督导及阶段性“回头看”，重点检查前期发现问题的整改落实情况，以及新增问题的排查整治情况。

3.集中攻坚突破。全面推进养老服务领域“突击战”工作，针对养老机构服务监管方面中养老机构经费管理使用混乱、机构照料护理管理责任落实不到位、日常监管缺位和乱作为等问题重点突破。建立养老服务突出问题动态管理台账，围绕安全管理、服务质量、资金使用等重点领域，定期开展排查梳理，及时更新问题清单，确保问题不遗漏、整改不拖延。梳理未享受水电气收费优惠政策的养老机构名单，做好政策宣传、指导申报等工作。

三、存在的主要问题

（一）养老机构安全管理仍存在薄弱环节。部分养老机构对安全管理制度执行不够严格，如有的机构消防设施老化，维护不及时，存在火灾隐患；一些机构食品储存、加工环节缺乏严格把关，可能影响老人饮食健康；个别机构消控室管理不够完善，没有做到24小时双人持证上岗。此外，养老机构从业人员的安全意识和应急处置能力有待进一步提升，部分护理员对火灾、跌倒、噎食等突发事件的应对流程不熟练，应急演练的实效性需加强。

（二）养老机构整体入住率偏低。截至8月底，全区养老机构入住率仅为50.31%，床位空置率较高。究其原因，除疫情三年的客观影响以外，一是机构养老需要缴纳的床位费、护理费、伙食费等费用对大多数中低收入老年人来说仍然是一项较高的经济负担，尤其是农村地区的老人；二是社区、居家养老服务的日趋完善为老人提供了更多选择空间；三是老年人日趋多元化、高标准的养老服务需求对养老机构提出了更高的要求，部分软硬件条件相对落后的养老机构缺乏差异化优势，难以吸引老年人入住；四是我区公办养老机构比例较高，收住外辖区老人的意愿不强。

（三）养老服务专业人才供给不足。尽管全区养老机构护理员持证率较高，但高级及技师级护理员较少，占比仅为5%左右，难以满足失能失智老年人对高质量照护的需求。同时，养老机构从业人员结构不合理，非护理岗位中，专职社工仅25人、医护人员仅103人，可能导致服务内容单一，难以提供心理疏导、康复护理、精神慰藉等多元化服务。此外，养老机构工作强度大、薪酬待遇偏低，人才吸引力不足，人员流动性较大，影响服务队伍稳定性。

（四）医养结合深度广度有待拓展。虽然多数养老机构已实现与社区卫生服务中心签约或内设医疗机构，但因缺乏相应的医生、药品和设施设备等，许多养老机构医疗服务仍停留在基础问诊、配药层面，无法在院内提供静脉输液、中医、康复、化验等老年人需求较大的项目，而社区卫生服务中心碍于人力、物力资源有限，绩效管理机制等种种原因，部分签约服务在服务内容、服务频次上也存在较大差异。此外，相关医养政策因涉及多个部门及领域，内容重叠、交叉甚至冲突的情况时有发生，政策落实难以形成统一的标准及责任主体。

四、下一步工作打算

去年底，中共中央、国务院发布了《关于深化养老服务改革发展的意见》，指出要优化机构养老专业支撑作用。今年初，市民政局印发了《上海市养老机构品质提升三年行动方案（2025-2027年）》，围绕“医、护、食、住、心、安”开展养老机构品质提升“八项行动”。下一步，区民政局将聚焦新时代老年群体的新特点、新需求，以改革创新的精神持续推动养老机构服务提质增效，着力构建布局合理、功能完善、服务优质、监管到位、多方参与的机构养老服务工作新格局，用心用情为老年人营造更加安心、舒适、温暖的晚年生活环境。

（一）夯实基础、普惠可及，在均衡资源配置上精准施策。持续加大养老床位建设统筹力度，重点发展护理型床位和认知障碍照护床位，“十五五”期间认知障碍照护床位达到1200张，护理型床位占比超过75%。推进养老机构升级改造，优化居住空间布局，美化机构整体环境，营造家庭生活氛围，十五五”期间养老机构双人间床位占比达到40%以上。推进家庭照护床位服务，将机构专业照护延伸至居家，解决居家失能老年人照护难题。

（二）硬件迭代、服务升级，在优化服务场景上深耕细作。加快区级智慧养老平台建设，推动养老服务数据互联互通。聚焦养老服务数字化转型，加快智慧养老院建设，强化智能技术在健康监测、安全预警、照护服务等场景的应用，提升服务便捷性。深化医养康养融合，推动养老机构“内设医疗机构”应设尽设。做多做优养老机构与医疗机构签约服务，建立完善养老、医疗床位转介联动工作机制。深化“养老院+互联网医院”服务，丰富养老机构内的互联网医院服务场景。推动医护专业人员到养老机构带教实训，进一步深化院校合作，优化机构从业人员结构，提升人才队伍整体素质。

（三）防范风险、激发活力，在推进长效发展上持续发力。继续打好养老服务突出问题专项整治攻坚战，强化安全隐患闭环管理，持续跟踪6大类整治重点问题、共性问题等，确保整改到位。持续开展养老机构消防安全标准化建设，提升养老机构消防管理水平和应急处置能力。强化养老机构食品安全管理，全面推广“明厨亮灶”，严防严控食品安全风险。强化养老机构预收费监管，发挥养老服务机构综合责任保险、信用评价等的风险预警作用。依托养老服务“云监管”平台推进养老服务综合监管无感检查、智能预警和闭环管理。坚持开门办机构，加大宣传推广力度，提高社会对养老机构的知晓度和美誉度；同时，鼓励社会力量参与养老服务，新建或改扩建养老服务设施，支持通过公建民营等方式扩大优质机构养老服务供给，支持民建民营的养老机构发展，营造全社会多元参与的积极氛围。

以上报告，请予审议。