——2025年9月22日在上海市嘉定区第七届人民代表大会

常务委员会第三十次会议上

嘉定区人大常委会社会建设工委

为积极应对人口深度老龄化挑战，推动本区养老服务高质量发展，根据年度监督工作计划，区人大常委会于6月份，在常委会主要领导和分管领导带领下，组织部分常委会委员、人大代表及社会建设工委委员组成调研组，对本区机构养老工作情况开展了专题调研。调研组深入区内外不同类型养老机构（如区级公办、街镇公办、社会办）进行实地调研，召开多场座谈会听取区政府相关部门、街镇、养老机构负责人、一线护理员、老年人及其家属代表意见建议，并认真研究了区民政局专项工作报告及相关资料，现将调研情况报告如下：

一、调研基本情况

本次调研聚焦区政府及相关部门法律法规和法定职责履行情况、养老机构服务设施专项规划制定与实施、服务供给与质量保障、医养康养结合、养老服务从业人员队伍建设、行业综合监管、安全保障水平以及当前面临的突出问题等方面。调研中坚持问题导向与目标导向相结合，力求全面、客观、深入地掌握全区机构养老工作现状，为提升本区养老服务能级、增进老年人福祉提供决策参考。

二、区政府推进机构养老工作的主要成效

调研显示，区政府高度重视机构养老服务工作，积极应对人口老龄化挑战，超前谋划、系统推进机构养老服务发展。

（一）政府主导作用持续发挥，履职效能不断提升。区政府坚决扛起主体责任，将发展机构养老服务业作为重大民生工程和“一把手”工程来抓，系统谋划、整体推进，履职效能显著增强。一是强化规划引领，完善顶层设计。区政府立足区域人口老龄化发展趋势和养老服务需求，高起点、高标准编制《嘉定区养老服务设施布局专项规划（2024-2035年）》等纲领性文件，明确发展目标、空间布局和重点任务，为全区机构养老服务工作提供了科学指引和行动框架，确保了工作的系统性、连续性和前瞻性。二是健全政策体系，夯实资金保障。制定出台《关于进一步推进嘉定区养老服务事业高质量发展的扶持办法》等一系列配套政策，形成了覆盖设施建设、运营补贴、人才激励、质量提升的全方位政策支持链。建立并落实区级养老服务扶持资金稳定投入与增长机制，有效激发了市场活力与社会创造力。三是加强部门协同，凝聚工作合力。建立健全由区政府牵头，民政、发改、财政、规划、卫健、人社等多部门共同参与的养老服务联席会议制度，定期会商、协调解决跨部门、跨领域的难点堵点问题，形成了各司其职、齐抓共管、协同联动的高效工作机制。

（二）设施供给能力持续增强，结构布局不断优化。一是床位总量稳步提升。截至2025年8月，核定养老床位总量达10406张，全区现有运营养老机构24家、长者照护之家5家，每千人常住人口社区养老服务设施面积达90㎡，为满足机构养老刚性需求奠定了基础。二是保障性供给有力。建立并实施保基本养老机构（床位）统筹轮候制度，全区15家保基本机构（1家区级、14家街镇级）提供区级统筹床位1207张、市级统筹床位389张，有效保障了经济困难、失能失智等刚需养老需求。三是居住环境品质改善。注重优化养老机构房型结构，提高双人房、三人房占比（单人间160间、双人间1816间、三人间734间），床均建筑面积约36㎡，努力满足新时代老年人对居住环境品质提升的要求。

(三)服务内涵质量持续提升，智慧赋能与医养融合不断深化。一是智慧养老广泛应用。累计12家养老机构完成“养老院+互联网医院”建设，常态化提供线上开药、问诊、慢病管理等服务，并成功引入市级三甲医院（如复旦大学附属眼耳鼻喉科医院）资源提升效能。5家机构建成智慧养老院，通过智慧入住、智慧照护、智慧运营等模块实现精细化管理。二是医养康养融合走深走实。内设医疗机构覆盖扩大，全区已有12家养老机构内设医疗机构，3家机构内设护理院或中医医院（如柠嘉护理院、颐康中医医院）。16家机构完成护理实训室建设。三是认知照护专业不断强化。组织开展认知障碍照护运营服务能力提升实训，聚焦质量监测与服务流程优化。主动加入本市首批老年助医陪诊试点，组建本区首批54人专业陪诊师队伍，并完成市级培训，为机构住养老人外出就医提供便利支持。

(四)人才队伍建设与管育机制逐步健全。一是持证率和技能水平双高。全区在职养老护理员3473人，持证率高达93.17%，持技能等级证书率91.61%，专业基础扎实。二是系统化培训体系构建。截至5月底开展各类培训3次（149人次）及初级、中级、高级技能等级培训班。重点推进中级护理员培养，新增61人。三是“校地合作”引育人才有力。联合上海城建职业学院举办专场招聘会，13家机构参与，提供25个实习岗位、31个就业岗位，成功录用9名智慧健康养老服务专业毕业生，为行业注入新生力量。

(五)行业监管与安全底线不断筑牢。一是健全常态化监测与协同监管机制。委托第三方开展全覆盖日常监测，建立问题整改与帮扶提升闭环。深刻吸取外部事故教训，迅速联动消防、市场监管等多部门开展“双随机、一公开”联合检查，聚焦重点风险领域，建立问题台账并限期整改，形成监管合力。二是强化资金与风险源头管控。严格执行预收费监管办法，推动全区收取押金的机构全面开通专用账户并签订监管协议，确保资金按时足额存入，有效防范化解金融风险。三是深化专项整治与隐患动态清零。成立区级工作专班，健全责任体系，针对燃气、医用氧气使用等突出风险点位开展专项排查与督办，下发工作提示并强化实地督导，动真碰硬推动安全隐患整改落实到位。

三、全区机构养老工作面临的困难与挑战

在肯定成绩的同时，调研也发现当前机构养老工作仍面临一些亟待解决的突出矛盾和困难。

（一）养老床位整体空置率偏高，资源利用效率有待提升。截至8月底，全区养老机构入住率仅为50.31%，床位空置现象普遍，公共资源闲置问题突出。其原因除受此前疫情客观影响外，还主要表现：一是养老服务费用与老年人愿望有距离。机构养老所需支付的床位费、护理费、伙食费等各项费用，对中低收入老年人尤其是农村老人仍构成经济压力。二是供需结构存在错位。当前部分机构服务内容与老年人实际需求匹配不足，特别是针对失能失智等刚需人群的专业照护供给仍有欠缺；同时，老年人日益多元化、高标准的服务需求对软硬件条件相对落后的机构形成挑战，使其缺乏差异化竞争优势。三是区域布局与社区居家养老发展带来分流效应。部分机构地理位置相对偏远、交通便利性不足。同时，随着社区和居家养老服务的日益完善，老年人具有了更多可替代选择。同时，农村地区养老支持政策针对性不强，现有政策对农村地区特殊性考虑不足，缺乏差异化的收费指导和运营补贴机制，未能有效激活农村养老服务市场。

（二）安全管理基础尚不牢固，风险防控存在薄弱环节。部分养老机构在安全管理的制度执行和设施维护上存在短板，风险隐患不容忽视。一是设施设备老化更新滞后。尤其是一些老旧或小型机构，在消防、适老化、医疗康复等设备上维护不足，更新换代缺乏资金支持，直接影响安全与服务品质。二是安全管理制度执行不到位。日常管理存在“宽松软”现象，隐患排查整改不及时，如台账不全、人员安全意识淡薄，消防、燃气等领域具体问题反复出现。三是长效投入和监管闭环未完全形成。机构在安全投入上动力不足，政府日常监督和后续跟踪力度有待加强，尚未形成有效的“排查-整改-反馈”管理闭环。

（三）专业人才引留难题待解，队伍建设面临瓶颈。护理队伍稳定性不足与专业化水平不高，成为制约服务质量提升的关键因素。一是护理人员流失率居高不下。因工作强度大、社会认同低、职业前景不明，难以吸引和留住足够数量的护理人员，影响服务连续性与稳定性。二是基础性、复合型人才严重匮乏。尤其在认知症照护、康复治疗、智慧养老、机构管理等领域，专业人才和领军人物不足，限制了服务内涵拓展与管理水平提升。三是系统化培训与职业发展机制不健全。现有培训多侧重于基础技能，缺乏分层、分类的进阶培训体系，护理人员职业晋升通道不畅，影响了队伍的整体素质与工作积极性。

（四）体制机制障碍依然存在，政策效能未能充分释放。跨部门协同和政策落实还不够，影响了整体工作效能的发挥。一是部门协同与政策落地“最后一公里”问题仍然存在。医养结合、智慧养老等涉及多部门职责（卫健、医保、经信、民政等），在具体操作层面（如互联网医院落地细则、医保支付对接、数据互联互通）仍存在壁垒，政策红利未能充分释放。二是部分扶持政策的精准性和时效性有待提升。如针对不同类型、不同区域（特别是农村）养老机构（长照）的差异化支持政策需进一步细化；部分补贴资金的申请、拨付、监管流程可进一步优化以提高效率。三是街镇属地责任与机构主体作用未完全激发。部分街镇在资源统筹、监管指导、政策宣传上作用发挥不充分，机构在享受政策红利和履行主体责任方面仍存在“等靠要”现象。养老机构功能如何向社区辐射仍有不少可创新空间。

四、对全区下一步机构养老工作的意见建议

为全面提升全区机构养老服务水平，积极应对深度老龄化挑战，并充分借鉴其他区域先进经验，提以下建议。

(一)强化规划引领与资源统筹，优化供给结构布局。一是全面加强科学规划。结合“十五五”人口老龄化趋势，完善全区养老设施专项规划，对全域性、融合性高质量养老项目进行整合，重点扩大失能失智和高龄老人所需的护理型床位，合理设置认知障碍照护专区，严控新建普通床位，推动资源向护理型、普惠型倾斜。二是着力盘活存量资源。落实市政府今年8月25日常务会议部署，按“一地一策”原则激活闲置长者照护之家，压实街镇责任，针对典型案例深入调研并制定个性化解决方案。对缺乏运营价值的设施依法调整或退出，推动资源高效利用。三是努力推动整合发展。推广以优质镇办机构为核心的区域养老服务中心模式向社区辐射，整合长照、日托、助餐、居家上门等服务，实现设施共享与服务贯通，创新院内养老向院外养老结合。制定农村长照差异化扶持政策，完善收费与补贴机制，探索纳入乡村公共服务体系。四是不断推进硬件提质。不断推进养老机构优化房型、改善设施，加快适老化与智能化改造。严格把控新建机构的规划与建设标准，持续提升基础设施与服务承载能力。

(二)深化服务内涵与创新驱动，提升专业品质效能。一是加快区级智慧养老平台建设。打破数据壁垒，实现机构、社区和居家养老数据的互联互通。将智慧化作为新（改、扩）建机构的标配，拓展“养老院+互联网医院”覆盖，深化已建和新建智慧养老院场景应用，推动智能技术全面融入照护、安全、管理和娱乐等环节。二是深化医养康养服务融合。借鉴青岛、烟台等地“医养结合3.0”“院中院”“养办医一体化”等先进经验，加强与周边医疗机构的深度合作，推动资源共享与服务衔接。三是提升专业照护服务能级。持续增加认知障碍照护床位供给，重点打造示范点服务能力，建立区级专家库与技术支持网络，开展分级培训与督导。拓展助医陪诊、“家庭照护床位”“时间银行”互助养老等创新服务模式，增强服务的可及性与多样性。四是推动多元主体参与。学习青岛等地“民建公助”“六位一体”等产业模式，鼓励国有资本、社会力量通过公建民营、民办公助等方式参与运营。积极培育旅居养老、体验养老等新业态，促进品牌化、产业化发展，满足多样化多层次养老需求。

(三)筑牢安全底线与强化监管，保障行业健康有序发展。一是压实安全主体责任。持续强化养老机构法定代表人、负责人安全第一责任意识，督促机构健全安全管理制度，配齐安全管理人员，加大安全投入，常态化开展自查自纠和应急演练，并重点加强燃气、医用氧气等特殊风险管控，完善预案和联动机制。二是强化智慧监管赋能。将智能监管模块深度融入区级平台，实现对重点风险点位的智能感知、预警和处置闭环管理，推广使用智能巡检设备，提升风险早发现、早处置能力。三是健全协同监管与信用机制。强化多部门信息共享、联合检查、执法联动，对安全隐患实行销号管理并确保整改到位；扩大双随机、一公开联合抽查覆盖，建立信用评价体系，实施分级分类监管。四是加强资金安全监管。持续落实预收费及押金监管要求，防范非法集资风险，探索拓展监管范围，适时开展专项审计，保障用户资金安全。

(四)聚力人才培养与激励保障，夯实行业发展根基。一是拓宽职业发展空间。探索建立更清晰的养老护理员职业等级晋升体系和与之挂钩的薪酬待遇增长机制。大力宣传表彰优秀护理员，提升职业荣誉感和社会认同度。推动在落户、住房、子女教育等方面给予优秀人才政策倾斜。二是增强培训针对性与实效性。在保障基础技能培训（初级、中级、高级）的同时，重点加强认知障碍照护、康复护理、心理慰藉、急救技能、智慧设备应用等专项高阶培训。推广“订单式”“学徒制”培养模式，科学优化护理员考核办法。三是深化产教融合与校企合作。总结推广与上海城建职业学院合作经验，拓展合作院校范围。推动在区内职业院校设立养老相关专业或方向，共建实习实训基地，畅通毕业生就业通道，留住年轻人从事养老事业。四是培育引进专业骨干力量。设立专项扶持资金或项目，吸引和留住康复师、社工师、心理咨询师、资深护理管理人才等专业骨干。探索建立“养老院长研修班”等机制，提升机构管理层能力。

(五)健全保障机制与政策协同，优化发展环境。一是强化跨部门政策协同。着力破解医养结合、智慧养老、社区服务、人才政策等领域存在的部门壁垒。推动医保支付政策与养老机构内设医疗机构更有效衔接。二是提高政策精准性与有效性。对保基本机构、社会办机构、农村机构、长照等不同类型主体，研究制定更具针对性的扶持政策。优化补贴申请发放流程，加强资金绩效评估和审计监督，确保政策红利精准滴灌。三是引导社会力量多元参与。进一步做深养老服务品牌、做大养老产业，持续拉动银发消费，推动民生保障和行业发展实现双赢。完善优惠扶持政策，营造公平竞争环境，积极引导社会资本、慈善力量、志愿组织等多元主体参与机构养老事业，丰富服务供给主体。  

应对人口老龄化是“国之大者”，发展高质量机构养老服务是积极应对的关键支撑。区政府及相关部门需进一步增强责任感和紧迫感，坚持问题导向，聚焦短板弱项，勇于改革创新，狠抓工作落实。区人大常委会将持续关注本区机构养老工作进展，寓支持于监督之中，共同推动全区养老服务体系建设再上新台阶，让全区老年人享有更加幸福美满的晚年生活。

以上报告，供常委会会议审议时参考。