今年是全国人民代表大会制度建立七十周年。七十年来，人民代表大会制度取得了长足的发展，发挥了根本政治制度的功能，保证了人民当家作主。习近平总书记的重大贡献在于将我国社会主义民主制度概括为全过程人民民主，将人民代表大会制度作为全过程人民民主的重要载体，而基层立法联系点则是实现全过程人民民主的重要平台和机制，是人民代表大会吸纳民意、汇集民智的重要工作机制。目前基层立法联系点工作还有不足，未来完善基层联系点工作，应当做好以下几方面工作：由省级和设区的市级人大常委会在继续完善基层立法联系点制度的同时，设立其他“基层联系点”，开展预算等方面的参与和监督工作；对基层立法联系点除了做好立法建议意见的征集工作外，还应当根据情况做好参与监督、普法宣传、促进依法治理等方面的工作；基层立法联系点应当对收集的意见建议进行分类处理，对于直接涉及地方性法规的意见建议直接上报常委会法工委，对于非立法类的意见建议，应当设立专门的机构和人员进行研究，做出相应的处理，这是全过程人民民主原则的要求；在设区的市级以下的市区县级的人大常委会，建议设立“基层联系点”而不设立“基层立法联系点”，开展参与立法、预算、监督执法等多方面的工作。

一、基层立法联系点对全过程人民民主和人民代表大会制度的重要作用

人民代表大会制度的重要性，在2021年的专门会议上得到了高度重视和评价。这次会议极其重要。“2021年，党中央召开中央人大工作会议，这在党的历史上、人民代表大会制度历史上都是第一次，在我国社会主义民主政治建设进程中具有里程碑意义。习近平总书记发表了重要讲话，深刻阐明人民代表大会制度是保障实现中华民族伟大复兴的好制度，明确提出新时代加强和改进人大工作的指导思想、重大原则和主要任务。”习近平总书记在这次会议上的讲话对此给予高度评价：“60多年来特别是改革开放40多年来，人民代表大会制度为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。”“实践证明，人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。”[1]

人民代表大会制度是我国根本政治制度，是好的制度，但其优越性的发挥需要有好的配套的制度体系，形成完整的良性的制度体系。2019年10月30日党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出要求：“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。”这一文件提出了“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的任务，其目的在于“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。

习近平总书记的突出贡献在于，在此基础上提出了全过程人民民主制度体系的理论。

2019年习近平总书记指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都 是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”[2] 全过程人民民主是习近平总书记对我国民主的本质和特色的集中概括。这一制度与人民代表大会制度有密切的关系。他指出“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，赋予人民代表大会制度新的时代内涵和实践要求。……地方人大深入践行全过程人民民主，有许多新探索新实践。比如，建立20多万个代表家站、6500多个基层立法联系点，发挥听取和反映人民群众意愿呼声的‘直通车’作用。”[3] 可见我国的民主制度是全过程人民民主制度，人民代表大会制度是全过程人民民主的重要制度载体，而基层立法联系点是“听取和反映人民群众意愿呼声的‘直通车’”，这种作用不限于立法。由人民代表大会设立的基层立法联系点是人民代表大会制度的重要内容，也是人大发挥作用的重要平台。在党的二十大报告中，总书记将基层立法联系点建设作为加强人民当家作主的重要工作机制。他说：“加强人民当家作主制度保障。坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，丰富民主形式，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督。支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威。加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系。健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点。”[4] 可见，他将基层立法联系点作为吸纳民意、汇集民智的工作机制，其作用不限于立法方面。综上，基层立法联系点既是践行全过程人民民主的重要内容和实现形式，是人民代表大会制度的重要载体和形式。各级人民代表大会可以通过这个联系点吸纳民意、汇集民智。

二、上海市全过程人民民主和基层立法联系点的实践探索

上海市积极贯彻党中央的部署，发展全过程人民民主探索，积极推进基层立法联系点工作。在此方面取得了显著的成效。特别是2019年11月2日，习近平总书记在上海考察虹桥街道基层立法联系点时首次提出全过程人民民主重大理念之后，此项工作加速推进。

2020年4月2日，上海市十五届人大常委会主任会议通过《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》。2020年9月，市委召开五年一次的市人大工作会议，印发《关于加强新时代人大工作充分发挥人大在推进城市治理现代化中的作用的意见》，对坚持党对人大工作的全面领导，发挥人大在立法中的主导作用和法律法规实施中的监督作用、在法治人才培养中的基地作用，发挥人大代表主体作用等作出全面部署。市人大常委会及时召开专题学习会，制定任务清单，压实各部门贯彻责任。召开16个区人大常委会主任参加的专题研讨会，举办108个乡镇人大主席参加的专题培训班，推动会议精神和工作要求在各区和乡镇落实落地。[5] 2020年在习近平总书记考察基层立法联系点一周年之际召开座谈会，发布《关于充分发挥人大在推进“全过程民主”探索实践中的作用的意见》，将“全过程民主”贯穿人大工作各方面和各环节，反映人民意志，保障人民权益。2020年11月20日上海市人大常委会办公厅印发《市人大常委会关于深入学习贯彻习近平总书记在上海基层立法联系点考察时的重要讲话精神充分发挥人大在推进全过程民主探索实践中的作用的意见》的通知。要求充分认识加强全过程民主探索实践的重要性、积极探索实现全过程民主的有效形式和途径、加强全过程民主探索实践的制度机制保障。

2021年5月12日，上海市人大常委会办公厅印发《上海市人大常委会基层立法联系点工作指引》，这是为了贯彻落实习近平总书记在上海考察基层立法联系点时的重要讲话精神，积极推进市人大常委会基层立法联系点建设，认真践行“全过程民主”，探索联系点在参与立法、监督执法、促进守法和宣传普法各环节的功能拓展，进一步明确联系点工作的流程分工，加强资源整合，增强操作性，结合工作实际，制定本指引。

党的二十大指出全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。市人大常委会牢记以强烈的责任感推进学习宣传和探索实践，推动人大各项工作反映人民意志，保障人民权益。制定人民建议征集若干规定，更好汇集人民群众参与城市治理的智慧和力量，被全国人大视作“践行全过程人民民主重大理念的生动实践和制度样本”。

2023年1月12日在上海市第十六届人民代表大会第一次会议上上海市人大常委会主任蒋卓庆所作的《上海市人民代表大会常务委员会工作报告》回顾了五年来基层立法联系点的情况：发挥基层立法联系点和“家站点”践行全过程人民民主鲜活载体作用。习近平总书记指出基层立法联系点是中国特色社会主义民主的一个实现形式、一个路径、一种新渠道。常委会深刻领悟、深入贯彻，将加强基层立法联系点建设写入区人民代表大会常务委员会街道工作委员会条例，制定多项工作制度，加强服务指导和支持保障，将全市基层立法联系点从10个增加到25个，覆盖全市16个区，从参与立法向监督执法、促进守法、宣传普法深化，积极打造全过程人民民主最鲜活载体、最响亮品牌。五年来全市基层立法联系点对92件立法项目提出建议14008条，其中1546条意见被不同程度采纳，充分发挥了“立法民意直通车”作用。[6] 2023年又取得了新的成效。市人大常委会“紧紧围绕人民当家作主这一本质核心，积极发展全过程人民民主。充分发挥人民代表大会制度的重要制度载体作用，积极推进全过程人民民主最佳实践地建设。实施‘立法项目伙伴计划’，支持各基层立法联系点全程参与立项、起草、调研、审议等立法工作各环节。全市25家基层立法联系点就15部地方性法规提出7913条立法建议。”[7]

基层立法联系点在全国也是如此，在提高立法质量方面发挥了积极的作用。全国人民代表大会常务委员会委员长赵乐际在2024年3月8日在第十四届全国人民代表大会第二次会议上所作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》指出：“深入推进科学立法、民主立法、依法立法。坚持党对立法工作的全面领导，发挥人大在立法工作中的主导作用，统筹立改废释纂，坚持时、度、效相统一，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。遵循和把握客观规律、立法规律，在立项、起草、审议、表决等各环节把好关，坚持时间服从质量，保证立法准确反映经济社会发展需求，努力让每一部法律都满载民意、贴近民生、顺应民心。……加强基层立法联系点建设和工作，目前全国人大常委会法工委基层立法联系点共45个，带动省、市两级人大设立基层立法联系点6500多个，发挥立法听取民意‘直通车’作用。”[8] 这是对其在立法方面作用的充分肯定，可以说基层立法联系点是提高立法科学性、民主性和合法性的重要途径和措施。

三、进一步提高基层立法联系点的几点建议

基层立法联系点是中国特色的民主制度，是全过程人民民主的重要工作机制，是人民代表大会行使权力、制度运行的重要平台和机制。随着我国各项事业的深入推进，其作用将不断扩展。除了继续做好其主责即参与立法外，还要进一步发挥其在参加监督执法、普法宣传、促进社会治理等方面发挥更大的作用。在人民代表大会制度建立七十周年之际，为了更好地充分地发挥其作用，有必要对相关制度进行完善，为此提出如下建议。

1.建议县级以上设区的市和省级人大常委会设立部分“基层联系点”或者把部分“基层立法联系点”改为“基层联系点”。

目前除了全国人大常委会法工委设立基层立法联系点和立法联系点外，地方设立了不同层级的6500多个基层立法联系点。省级人大常委会、设区的市的人大常委会应当设立基层立法联系点，这是《立法法》的要求。《立法法》第90条规定，“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见。”可见，省级和设区的市级人大常委会设立基层立法联系点是法律的要求。但这只是《立法法》的要求。

2022年修正的《地方组织法》第60条第2款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议。”该条没有使用“基层立法联系点”而是使用“基层联系点”。该款要求设立的“基层联系点”，不限于听取对立法工作的意见和建议，还有其他方面的意见和建议。

可见，省级和设区的市级人大常委会只关注设立“基层立法联系点”还不完全符合《地方组织法》的要求。

设立基层立法联系点，对于提高立法质量很重要，但其工作不能只局限于立法。实际上，不少地方设立的基层立法联系点也不限于听取立法的意见和建议。如2021年5月10日上海市第十五届人大常委会主任会议通过的《关于征询市人大常委会基层立法联系点意见建议的若干意见》“一、征询联系点意见建议的事项”：“（一）受全国人大常委会委托，或协助全国人大常委会在本市开展与联系点工作相关的法律草案征求意见和执法检查调研活动。（二）市人大及其常委会的有关立法工作：1.编制市人大常委会五年立法规划和年度立法计划过程中，征集建议项目，征求对规划或者计划草案的意见。2.征求对市人大常委会牵头或者自主起草有关法规草案的意见。3.法规草案、法律性问题决定草案提请常委会会议审议后，向社会公开征求意见以及开展相关立法调研等。（三）市人大及其常委会的有关监督及讨论决定重大事项工作：1.编制市人大常委会年度监督工作计划和讨论决定重大事项、市政府重大决策出台前向人大报告工作计划过程中，征集建议项目，征求对计划草案的意见。2.对本市有关地方性法规贯彻实施情况开展执法检查。3.对本市地方性法规开展立法后评估等相关工作。（四）市人大及其常委会履职过程中需要征询联系点意见建议的其他工作。”可见，就其名称和功能来说，“基层立法联系点”并不科学，采用“基层联系点”更科学合理。

2.对基层立法联系点收集的意见建议进行分类处理。

不少基层立法联系点特别是社群型的基层立法联系点，在区县级人大常委会的支持下，充分调动群众参与，导致其收集到的意见建议数量特别多。如某地方性法规草案条文只有40多条，但是某个立法联系点竟然提出500多条建议意见。由于多数意见不是直接涉及立法方面的意见建议，或者表面上属于立法建议但实质上不具有必要性、可行性等。对于如此庞大数量的意见和建议，由于多数不涉及立法问题，所以不宜受到人大常委会及其工作部门的重视，忽视了民意。同时收集到的如此众多的意见建议不予研究和作出处理，也会大大降低群众参与的热情。

为了提高基层立法联系点的工作成效，建议对联系点收集的意见建议进行分类处理。对直接针对地方性法规草案的意见建议进行归纳整合，进行上报。对于非针对地方性法规草案内容的建议意见，务必另行处理。设立专门的机构和人员，对其进行研究，提炼归纳出可以采纳吸收的意见建议，转化为相应的政策和制度。之所以强调此项工作，因为这是人大系统收集人民建议的重要途径和方式。上海市2021制定的《上海市人民建议征集若干规定》对此有明确的要求。在目前人手不足的情况下，混杂在地方性法规意见建议征求过程中提出的人民建议没有得到处理，这种情况应该尽快解决。

对立法联系点收集到的意见建议作出上述分类处理也符合人大工作的一贯的制度。比如人大对人大代表提出的议案和对人大代表的意见建议批评等就作出加以分类处理。

目前不少基层立法联系点将立法类的意见建议和非立法类的意见建议混在一起，加大了对意见建议进行筛选提炼的难度，降低了立法意见建议获得采纳的几率。另外，对于非立法类的意见建议没有作出认真归类整合处理，未将此类意见建议很好地利用起来。

3.建议设区的市以下的市区县设立“基层联系点”，不宜设立“基层立法联系点”。

如前指出，2022年修正的《地方组织法》第60条第2款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议。”该条要求设立“基层联系点”。这说明在县级以上人大制度的运行中，只关注建立“基层立法联系点”还不完全符合全过程人民民主的精神。落实《地方组织法》的“基层联系点”制度，由县级（包括县级的区和市）人大常委会设立“基层联系点”。已经设立改为“基层立法联系点”，建议修改为“基层联系点”。

但一些设区的市以下的区、市、县人大常委会也设立基层立法联系点，服务于省、设区的市级人大常委会的基层立法联系点。但其名称是否合适，值得检讨。如2018年11月上海市黄浦区人大常委会参照全国人大和市人大做法，在区级层面建立了10个涉及经济、城建、社会等各领域的基层立法联系点。分别是淮海中路街道、小东门街道、区法院立案庭、联合律师事务所、新世界（集团）有限公司、区行政服务中心、半淞园路街道耀江居民区、区城管执法局南京路步行街中队、区教育学院及其附属中山中学、卫生事务管理中心。

2021年8月23日，浦东新区人大常委会举行自贸区片区工作委员会暨基层立法联系点揭牌活动。区人大常委会基层立法联系点的成立将进一步完善浦东立法联系点整体布局，更好反映民意、凝聚民智，充分发挥立法联系点在立法全过程民主中的示范引领作用，为打造社会主义现代化建设引领区提供有力法治保障。2022年10月21日下午，浦东新区基层立法联系点工作推进会暨新增设基层立法联系点授牌仪式在唐镇人大代表之家举行，区人大常委会在2家市级基层立法联系点和4家区级基层立法联系点的基础上，为8个新增设的基层立法联系点授牌。2023年11月15日下午，区人大常委会举行基层立法联系点工作交流会暨新增设基层立法联系点授牌仪式。

4.县级以上人大常委会设立“基层联系点”开展预算监督等方面的工作。无论在省级、设区的市级、县级（包括同级的市区）人大常委会的“基层联系点”应该尽快开展人大预算方面的基层联系点工作。全国人大常委会已经在开展这方面的工作。2024年全国人大常委会工作报告提出“持续深化人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革，推进预算联网监督系统建设，加强预算工委基层联系点建设。”[9] 这就与全国人大常委会法工委设立的基层立法联系点形成平行的基层联系点发展的态势。少数地方人大常委会也开展了这方面工作。如2023年，湖北省人大常委会预算工委学习借鉴全国人大常委会预算工委设立基层联系点的经验做法，建立10个基层联系点并推动工作走深走实，在省人大常委会的正确领导下，在各基层联系点的共同努力下，积极探索全过程人民民主的预算审查监督基层实践，取得了初步成效。[10] 江苏省盐城市人大常委会自2022年12月将建湖县恒济镇人大主席团、射阳县合德镇人大主席团、阜宁县沟墩镇人大主席团授予市人大常委会预算监督基层联系点。[11] 

(嘉定工业区基层立法联系点专家库成员、华东政法大学教授 朱应平)

参考文献

[1]习近平：《坚持和完善人民代表大会制度 保障人民当家作主》，《民主法制建设》2024 年 2 期，第7页.

[2]《2019 年 11 月 2 日在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时的讲话》，《民主法制建设》第2024 年 2 期，第6页.

[3]赵乐际：《在深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会上的讲话》（2023年12月24日），《中国人大》2024年第1期，第9页.

[4]习近平：《坚持和完善人民代表大会制度 保障人民当家作主》，《民主法制建设》2024年2期，第9页.

[5]《服务大局显担当 依法履职谱华章——市人大常委会2020年工作回眸》，《上海人大》2021年第1期，第7页.

[6]《上海市人民代表大会常务委员会公报公报》第340号，2023年第二号.

[7]上海市人大常委会主任黄莉新2024年1月25日在上海市第十六届人民代表大会第二次会议上所作的《上海市人民代表大会常务委员会工作报告》，《上海市人民代表大会常务委员会公报》第350、351、352号，　2024年第一、二、三号.

[8]赵乐际：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《中国人大》2024年第6期，第16页.

[9]全国人民代表大会常务委员会委员长赵乐际2024年3月8日在第十四届全国人民代表大会第二次会议上作《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《人民日报》2024年3月15日，第001版.

[10]《省人大常委会预算工委设立基层联系点 丰富全过程人民民主的基层实践》，http://www.hppc.gov.cn/p/33528.html.

[11]《市人大预算监督基层联系点工作启动》，http://www.ycpc.gov.cn/html/1398/2022-12-08/content-14180.html.