——2016年7月21日在上海市嘉定区第五届人民代表大会

常务委员会第四十四次会议上

嘉定区人大常委会内务司法工委 

主任、各位副主任，各位委员：

为积极推进法治政府建设,充分发挥行政审判在维护行政相对人合法权益、预防和化解行政争议、促进依法行政、维护社会和谐稳定中的职能作用，确保新修改的《行政诉讼法》在本区的贯彻落实，区人大常委会将听取和审议本区行政审判工作情况列入常委会会议审议议题。按照常委会2016年度工作要点和监督工作计划安排，内务司法工委组织力量对本区行政审判工作情况开展专题调研。现将调研情况报告如下：

一、调研概况

根据《区人大常委会监督“一府两院”专项工作操作流程》的规定，内务司法工委制定了专项监督工作实施方案，成立以区人大常委会副主任陆晞为组长，部分内务司法工委委员为组员的专项工作调研组，围绕2013-2015年区人民法院行政审判工作情况、行政机关参与行政诉讼情况、非诉行政案件执行情况等方面开展调研。采取听取区人民法院、区政府法制办专题汇报，召开部分行政执法单位法制干部、政府法律顾问、区人大代表，相关审判员、人民陪审员座谈会，观摩行政诉讼案件庭审，实地走访区监察局、区信访办，以及行政诉讼败诉率较高的行政执法单位等形式，广泛听取和收集意见建议，认真分析和深入研究，形成了调研报告。

二、本区行政审判工作情况

近三年来，区人民法院（以下简称：区法院）共受理各类行政案件334件，审结329件，行政一审案件的平均结案率为98.5%，特别是自去年5月1日新修改的《行政诉讼法》实施以来（截至今年5月30日），案件数量同比上升了52%。面对收案数量大幅上升，区法院准确把握深化司法体制改革对行政审判工作带来的新要求，多措并举化解案件大幅上升压力，大力加强行政审判队伍建设，确保案件公正高效审理，实现了收结案件的良性循环。

（一）认真履行行政审判职能，切实保护当事人的合法权益

一是依法受理行政案件，正确理解和把握《行政诉讼法》及相关司法解释关于行政案件的受理条件，畅通行政案件受理渠道，支持和保障人民群众依法理性表达利益诉求，切实维护当事人的合法权益。大力推进诉讼服务中心、律师服务平台、12368诉讼服务平台“多位一体”的诉讼服务体系建设，不断完善行政案件的受理审查机制和立案审查标准，简化立案环节，创新立案方式，努力为群众提供便捷高效的诉讼服务；二是探索推行裁执分离模式，认真做好非诉行政案件审查和执行工作。依法审查受理行政机关申请的非诉执行案件与涉及征收拆迁补偿的民行案件，认真审查被诉具体行政行为，既支持行政机关行政管理工作的顺利开展，又监督行政机关依法行政，促进法治政府建设；三是完善人民陪审员参审案件机制，加大人民陪审员参审力度。2013-2015年共有人民陪审员439人次参与315件行政案件审理，有效提升了行政审判的司法公信力；四是坚持合法性审查原则，对于被诉行政行为违法又不具备协调和解条件的，依法判决行政机关败诉，2013-2015年共判决行政机关败诉6件，败诉率为1.82%。

（二）不断完善行政审判工作机制，多元化解矛盾纠纷

构建行政案件多元化纠纷解决机制是在顺应当前的司法体制改革和立案登记制实施的背景下，为当事人解决纠纷提供可供选择的、更为高效便捷的路径，同时也为人民法院解决案多人少、案件分流引导提供了渠道。区法院明确行政审判在多元化纠纷解决机制推进工作中的定位：一方面，通过案件分流等方式，发挥法院对行政纠纷解决资源的实际配置作用。按照行政诉讼简易程序，实行繁简分流，合理配置审判资源，减轻当事人讼累。在执行实施阶段，法院与行政机关按照各自职责，及时有效地执结案件，消除违法状态，保证了行政执法的效率；另一方面，探索建立诉讼与非诉讼相衔接解决矛盾纠纷机制，把预防和化解行政争议贯彻到诉讼全过程。针对一些行政案件矛盾成因复杂、法律政策规定不明确、纠纷无法一次性解决等特点，积极推动调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调，形成化解行政争议的多方合力。2013-2015年，经协调后原告撤诉或被告改变原具体行政行为后原告撤诉的案件共129件，协调化解率达39.21%。

（三）积极延伸行政审判职能，助推行政机关提高依法行政水平

区法院在发挥好行政审判职能的同时，强化行政审判对行政机关依法行政的监督，助推法治政府建设。一是加强与行政执法单位的协调配合。通过专题研讨、工作例会、行政执法培训等多种形式，就行政审判中发现的行政执法存在的共性以及热点难点问题进行研讨，进一步提高行政执法单位的执法水平；二是发布行政审判白皮书。区法院连续9年制作发布行政审判白皮书，形成了年度白皮书与专项报告兼顾的“1+N”发布模式，重点就行政机关败诉的主要原因进行分析，以案说法，并向行政机关提出进一步加强依法行政的意见和建议，具有很强的针对性和实效性；三是推行司法建议制度。针对个案中发现的涉及社会治理领域的新情况、新问题，准确研判矛盾态势，及时梳理总结、深度分析，制作发送司法建议书，力求法律效果和社会效果的有机统一。2013-2015年，区法院共发出行政诉讼方面的司法建议5份，相关单位对司法建议提出的问题都积极回应和反馈，提出了具体整改落实措施；四是推动行政机关负责人出庭应诉。区法院严格执行新修改的《行政诉讼法》正式确立的行政机关负责人出庭应诉制度以及区政府《关于做好本区行政机关行政诉讼应诉工作的意见》，采用庭前指导沟通，庭中引导答辩，庭后评价反馈的“三步走”工作模式，促进行政机关做好依法应诉工作，2013-2015年行政机关负责人出庭应诉案件数为138件。

三、存在的问题

从调研情况来看，区法院依法履行审判职能，有效保护了当事人的合法权益，监督和促进了行政机关依法行政。但随着新修改的《行政诉讼法》的实施，还存在着一些困难和问题，需要进一步研究解决：

（一）行政诉讼审理难度和化解压力进一步增大

随着新修改的《行政诉讼法》关于立案登记制度的实施，以及我区建设具有相对独立、完善功能的现代化新型城市步伐的推进，产业结构调整和转型升级的加速，行政案件数量呈逐年攀升趋势，审理难度逐步增大。一是行政案件涉案领域不断拓展，行政案件类型更加丰富，在原有房屋征收和拆迁补偿、劳动和社会保障、公安交通和治安管理传统涉案领域的基础上，新增了财政经济、违建拆除、市场管理等领域的案件，增加了案件审理难度；二是疑难、复杂、敏感性强、社会影响大、矛盾易激化的案件明显增多，特别是在区域环境综合整治推进过程中，涉民生类纠纷日益突出，出现行政案件和民事、商事、执行案件全方位交叉，关联行政诉讼突出的现象，涉及不同的法律规范，案件性质复杂，审理难度加大；三是行政诉讼中行政相对人滥用诉权的问题较为突出。新修改的《行政诉讼法》极大地方便了行政相对人依法行使诉权，但在一些领域出现了恶意诉讼、滥用诉权的现象。由于行政诉讼费成本低，有的行政相对人不能理性维权，随意提起诉讼，耗费了大量行政审判资源，对行政机关日常行政管理也带来了一定影响。

（二）行政审判队伍专业化水平有待进一步提高

一方面，新修改的《行政诉讼法》赋予了行政审判理念和价值取向新的内涵，由于受早期行政审判思维的影响，部分审判人员司法理念和业务知识急需更新，对法院行政审判工作提出了新要求，对行政审判队伍形成了新压力。另一方面，司法改革背景下法律职业共同体共同推进多元纠纷解决机制还未形成，行政案件庭审前预判研究还不够，为避免行政相对人与行政主体信息不对称带来的问题，提高庭前和解率和法律释明，打消当事人不切合实际的要求，行政审判人员庭前居中调和与充分释法作用没有得到充分发挥，不利于案件的进一步审理和纠纷的最终解决。

（三）行政机关依法行政和参与行政诉讼的意识和能力有待进一步增强

随着本区法治政府建设的逐步推进，行政机关依法行政工作取得了一定成效，行政执法水平有了较大进步，但还存在着不少问题。一是镇级层面的法制机构不健全，人员配备不足。全区12个街镇中尚未专门设立法制机构或专职法制工作人员。随着行政执法权的逐步下沉，对基层推进依法行政工作中的统筹规划、督促指导、组织落实和协调推进等职能作用难以发挥；二是少数行政机关依法行政的意识和能力有待加强，行政执法行为尤其是执法程序存在瑕疵，重实体轻程序的现象较突出，造成行政机关因程序存在瑕疵而产生败诉风险；三是行政机关负责人出庭应诉工作有待加强。我区行政机关负责人出庭应诉制度已施行多年，但一些行政机关接受司法监督的自觉性仍然不强，行政机关负责人出庭应诉率不高，近三年我区行政机关负责人出庭率呈逐年下降趋势，即使出庭应诉通常也是“出庭不出声”；四是政府法律顾问作用没有得到充分发挥。很多情况下法律顾问在出现了行政复议、行政诉讼之后才开始介入，只充当了 “救火消防员”的角色，多角度、全方位、全过程介入相关工作还不够。

四、意见和建议

为进一步加强和改进行政审判工作，促进政府依法行政，保护行政相对人合法权益，提出以下意见建议：

（一）深化司法理念，不断完善行政审判工作机制

区法院在办理行政诉讼案件时，要准确把握好四种关系，即依法支持行政机关履行职权和纠正违法行政行为、维护公民合法权益之间的关系；严格立案受理和保护当事人诉权之间的关系；能动司法和依法审判之间的关系；维护社会稳定和严格依法司法的关系。要进一步加强与行政机关的良性互动机制，监督、支持行政机关依法行政，特别要针对行政案件存在的共性问题和一些容易忽视的程序问题，做到典型案件以案释法、讲深讲透，不断提高行政执法人员的执法水平和办案能力。要妥善运用多种化解矛盾方式，对涉及征收拆迁补偿、“五违”整治、环境保护等容易引起群体事件和激化矛盾的行政案件，充分发挥司法与行政的协调作用，实现实质性化解纠纷，防止出现群体性事件。要深化行政审判白皮书公开制度，在发布行政审判年度报告的基础上，扩大报告公布范围，面向监督机关公开，充分发挥行政审判白皮书的作用。要探索建立行政机关败诉案件情况通报制度，行政机关负责人出庭应诉情况以及司法建议落实情况通报制度。

（二）加强行政审判队伍建设，切实提高司法能力和水平

新修改的《行政诉讼法》拓展了权利保护范围，把行政协议等行政行为纳入受案范围，将立案审查制修改为立案登记制，原告资格的判断标准更有弹性，同时还增加了规范性文件附带审查、有限调解、民行关联争议处理机制等，这对审判实践带来巨大影响。区法院应高度重视行政审判队伍力量配备，以正在推进的法官员额制、司法责任制和法官单独职务序列改革为契机，健全行政审判运行机制，吸引优秀人才从事行政审判工作，保持审判队伍的稳定；要加强审判人员职业道德和能力建设，严格规范司法行为，提升司法公信力；要根据行政诉讼调整领域、行政案件类型的新情况，加强审判人员素质培训，提高驾驭庭审、沟通协调、依法裁判的能力，努力提高行政案件的审判质量和效果，让人民群众真正在每一个司法案件中感受到公平正义。

（三）行政机关要加强自身建设，努力提升依法行政水平

新修改的《行政诉讼法》强化了对公民诉讼权的保护，扩大了行政诉讼的受案范围，对行政机关提出了更新更高的要求。区镇两级政府及相关部门要理顺工作机制，加强法律职业队伍的专业化建设，特别是要加强镇级层面法制机构建设，有效促进基层政府执法水平的提高，力争将矛盾纠纷化解在基层。要切实加强对领导干部和执法人员的法治培训，全面提升运用法治思维和法治方式的能力。要进一步加强行政执法规范化建设，细化完善行政执法程序规范，提高行政执法整体水平。区政府要根据国务院办公厅《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，及时修订完善本区行政机关行政诉讼应诉工作的意见。各行政机关要进一步重视和加强行政应诉工作，要在提高行政机关负责人出庭应诉比例的同时，切实提高出庭应诉的能力和水平。要将行政机关负责人出庭应诉情况及行政机关败诉情况作为依法行政考核的重要内容纳入年度考核，进一步增强行政机关依法行政和参与行政诉讼的意识和能力。

以上报告，供常委会会议审议时参考。