——2016年7月21日在上海市嘉定区第五届人民代表大会

常务委员会第四十四次会议上

嘉定区人民法院院长  殷  勇

主任、各位副主任，各位委员：

行政审判是宪法法律赋予人民法院的一项重要审判职权，也是解决行政争议、保护公民合法权益和监督行政机关依法行政的制度保障，对推进法治国家、法治政府、法治社会建设，促进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。2013年以来，我院在区委领导下，在区人大及其常委会和上级法院的监督、指导下，全体行政审判人员坚持司法为民、公正司法，依法履行行政审判职能，不断完善行政诉讼机制，积极化解各类行政争议，推动了行政审判工作取得了新的进展，也为我区和谐稳定与各项事业健康发展发挥了重要作用。根据本次会议安排，我代表区人民法院报告2013-2015年本区行政审判工作情况，请予审议。

一、行政审判工作基本情况

（一）以执法办案为第一要务，切实维护公平正义

1、强化诉权保护，着力破解立案难题。一是加强行政案件受理工作。正确理解和把握行政诉讼法及司法解释关于行政案件的受理条件，支持和保障人民群众依法理性表达利益诉求，2013年-2015年，依法受理各类行政案件334件，较前三年上升198%。新行政诉讼法实施后，进一步加强立审会商，落实立案登记，创新立案方式，畅通诉讼入口，切实做到对依法应当受理的案件有案必立、有诉必理，2015年行政收案同比上升52%。二是完善诉讼服务。运用“互联网+”理念，大力推进诉讼服务中心、12368诉讼服务平台、律师服务平台等“多位一体”的诉讼服务体系建设，丰富便民诉讼自助终端服务内容，全市首家启用诉讼服务窗口评价系统，推进诉讼服务现代化。不断完善行政案件的受理审查机制和立案审查标准，实行一次告知、两次立案、首问负责制，建立庭长或审判长轮值制度，强化诉讼引导和释明指导，为群众提供便捷高效的诉讼服务。

2、强化司法审查，实质解决行政争议。一是坚持合法性审查原则。对行政机关违反法定程序的行为依法确认违法，对行政机关不依法履行职责的依法确认违法或责令限期履行，切实监督行政机关依法行政，2013年-2015年审结行政诉讼案件329件，较前三年同比上升196%，其中判决行政机关败诉案件6件，较前三年的总量1件上升500%。二是坚持裁执分离模式。认真做好非诉行政案件审查和执行工作，在保证合法行政行为得到执行的前提下，坚持对违法的行政行为裁定不予执行。2013年-2015年，依法审结非诉行政执行审查案件385件，其中，裁定不予执行案件占比0.5%。三是坚持实质解决行政争议。高度重视协调化解工作，积极探索行民争议一并审理机制，深化协助化解矛盾建议函制度，运用调解、协调和解等方式，努力解决当事人的实质诉求，2013-2015年，经法院协调后，原告主动撤诉或被告改变行政行为后原告撤诉的行政案件有129件，协调化解率为39.21%，较前三年的总量32件增加303.13%。

3、强化机制创新，多元化解矛盾纠纷。一是积极探索适用新法审判程序机制。梳理研判新旧行政诉讼法衔接适用和司法应对问题，如探索复议机关作为共同被告的审理程序和举证责任分配，试点行政诉讼简易程序的实践运用和裁判文书样式改革等，强化资源整合，实行繁简分流，提高行政审判质效。二是探索建立诉讼与非诉讼相衔接的多元化纠纷解决机制。针对一些行政案件矛盾成因复杂、政策法律规定不明确、纠纷无法一次性解决等特点，积极推动调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调，形成化解行政争议的社会合力。

（二）以服务大局为工作重心，切实发挥职能作用

1、立足现代化新型城市建设，依法开展征收（拆迁）类案件审理工作。一是做好征收（拆迁）行政案件审理工作，妥善处理城乡一体化等领域中的矛盾纠纷，大力化解因土地征收（拆迁）引发的安置补偿等矛盾纠纷，2013-2015年审结房屋征收类行政诉讼案件和民行案件30件，助推现代化新型城市建设平稳发展。二是深化落实“法院裁定、政府实施”的裁执分离模式，严格把握合法性、合理性和可执行性的审查标准，依法开展征收（拆迁）非诉审查工作，审查行政机关申请征收（拆迁）强制执行案件12件，大力支持嘉闵高架、S6（沪翔高速）、新城建设、国际汽车城、大型居住社区和商业综合体等区重点项目建设，保障城市建设有序推进。

2、立足保障平安嘉定建设，积极参与社会综合治理。一是紧紧围绕集中整治群租、非法营运（黑车）、搭建违法建筑等市委确定的涉及上海民生和城市管理秩序的重点工作，积极参与相关规范性文件的起草论证，从司法审查角度对完善相关工作机制提出修改建议，力争从源头上预防和减少行政纠纷。二是依法参与重大政策的社会稳定风险评估工作，重点加强法律风险的分析研判，如与区规划土地局、区城管执法局联合召开关于贯彻《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》研讨会，加强法律解读，提供司法审视，共同研讨拆违工作中的法律适用难题，推动城市管理的法治化。

3、立足助推法治政府建设，监督行政机关依法行政。在发挥好司法规制权力功能的同时，积极延伸行政审判职能，加强司法与行政良性互动，助推法治政府建设。一是推进行政机关负责人出庭应诉。严格执行新行政诉讼法正式确立的行政机关负责人出庭应诉制度以及《关于做好本区行政机关行政诉讼应诉工作的意见》，强化庭前沟通、庭审释明、应诉指导、庭后反馈和通报监督，促进行政机关做好依法应诉工作。2013年-2015年行政机关负责人出庭应诉案件数为138件，出庭应诉率60.81%，较前三年的26件上升430.77%，提升了领导干部的法治思维和依法行政意识。二是加强司法建议工作。一方面着眼宏观层面，连续9年制发行政审判白皮书，形成了年度白皮书与专项报告兼顾的“1+N”发布模式，重点分析行政执法和行政管理方面的主要问题及原因，并对进一步加强依法行政、推进法治政府建设提出意见和建议。另一方面着眼微观个案，及时就行政执法存在的突出问题和社会治理领域的新情况、新问题，制发司法建议书， 提出整改建议，充分发挥堵漏建制的作用。2013-2015年，共发布行政审判白皮书3份、行政专报3份、司法建议5份，多次获区委马春雷书记、杲云区长等领导的批示肯定，并得到了相关单位的高度重视和积极反馈。三是强化司法与行政良性互动。参与区“全面加强法治嘉定建设”课题调研，促进依法行政和服务领导决策的针对性和实效性。组织行政执法人员旁听庭审，院长带头为区领导干部和行政执法人员作专题辅导和法治讲座，统一司法裁判和行政执法尺度，提高领导干部法治思维和法治方式的运用能力。

（三）以队伍建设为根本保障，切实提升素质能力

1、加强思想政治建设，严明政治纪律。深入学习贯彻党的十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，严明政治纪律和政治规矩，永葆忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色。扎实开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育和向邹碧华同志等先进典型的学习活动，进一步坚定理想信念，坚守法治信仰，遵循职业道德，恪守职业良知，确保行政审判正确的政治方向。

2、推进党风廉政建设，规范司法行为。坚持从严管理队伍，认真落实“两个责任”，结合行政审判特点，有针对性地开展廉洁司法教育，落实“五个严禁”、廉政监察员、巡视督查、审务督察、法官任职回避等制度，自觉规范和约束司法行为。积极推进司法责任制改革，严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，以零容忍的态度坚决惩治司法腐败，确保廉洁司法。

3、强化司法能力建设，提升能力素养。紧紧围绕行政审判工作的重点、难点和热点问题开展业务培训，尤其针对新法精神实质和主要内容开展自上而下、集体和个人相结合的多元化培训，着力提高行政法官驾驭庭审、适用法律、制作文书、沟通协调、化解矛盾的能力。同时注重学习活动与审判工作相结合，开展征收（拆迁）及相关行政案件专项评查，认真查摆在司法理念、司法行为、诉讼程序、法律适用等方面存在的问题和不足，进一步增强群众观念，规范司法行为，提升司法能力。

二、行政审判工作面临的问题和困难

在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，行政审判工作和队伍中还存在一些问题和困难：

（一）全面推进依法治国和司法改革对行政审判工作提出了新要求

一方面，党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了重要部署，明确提出要深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力。行政审判既是司法工作的重要组成部分，同时在推进依法行政方面又具有独特作用，如何按照十八届四中全会的战略部署，进一步完善行政诉讼体制机制，确保司法公正，推进依法行政，对我们提出了新要求。另一方面，2015年司法体制改革试点工作在全市法院全面推开，就行政审判而言，全市法院行政案件集中管辖工作亦于今年7月1日开始试点，并将在全市法院铺开，这将对我院机构设置、人员配置、职能调整以及信访维稳衔接等提出新问题。此外，如何在人员分类管理的改革过程中，切实保障行政审判队伍的人员稳定、思想稳定，切实抓好执法办案等，都对我们提出了新考验。

（二）新行政诉讼法和行政司法实践对行政审判工作提出了新任务

一方面，新行政诉讼法修法亮点纷呈，创新成果很多，对行政审判理念、审判机制、审理程序、裁判方式等各方面都产生重大影响。如何加强研判和实践总结，积极贯彻好新行政诉讼法，实现司法实践与法律规定的无缝对接、有机契合，是我们亟需研究的新课题。另一方面，随着行政案件涉案领域不断拓展，案件类型日益丰富，重大、疑难、复杂、敏感案件和社会影响大、矛盾易激化的案件明显增多，审理难度进一步加大，对行政审判工作提出了新任务。此外，新行政诉讼法极大地方便了行政相对人依法行使诉权，但在一些领域出现了恶意诉讼、滥用诉权的现象，耗费了行政审判资源，加大了行政审判压力。

（三）行政审判的外部环境和内部现状对行政审判工作提出了新课题

一方面，在全面依法治国的大背景下，行政审判的外部环境有了较大改善，但仍存在个别问题，如有的领导干部不能正确对待行政诉讼，不支持法院受理行政案件；又如有的行政机关负责人不愿出庭、出庭不出声或不愿接受败诉结果，2013年-2015年，我院行政机关负责人出庭应诉率逐年下降，分别为65.77%、60.42%和56.25%，且三年来没有行政机关正职领导出庭，未能充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度在化解行政争议中的重要作用。另一方面，就我院行政审判队伍而言，受行政审判工作起步较晚、外部环境制约较大、法院案多人少等因素影响，我院行政审判队伍力量不足的问题较为突出，特别是新行政诉讼法赋予了行政审判理念和价值取向新的内涵，部分审判人员亟需进一步更新理念、转变观念，提升思想认识和司法能力，以满足人民群众日益增长的司法需求。

三、进一步加强行政审判工作的思路和措施

我院将深入学习贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神和新行政诉讼法，以“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”为总目标，紧紧围绕建设公正高效、廉洁为民、开放创新的现代化新型法院的发展目标，坚持司法为民、公正司法，认真履行宪法和法律赋予的司法审查职责，不断提升行政审判工作水平，努力为嘉定推进科技创新中心重要承载区和现代化新型城市建设提供有力的司法服务和保障！

（一）紧紧围绕新法实施，着力发挥审判职能

一是要妥善处理好依法保护诉权和规制滥用诉权的关系。既要强化立审会商，细化行政案件立案的规则和程序，也要健全滥用诉权的甄别、规制和惩处机制，切实引导当事人合法理性表达诉求。二是要妥善处理好审判质量和审判效率的关系。既要始终坚持严格司法，对被诉行政行为主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、明显不当的，坚决依法予以撤销或确认违法、无效。又要进一步促进繁简分流，重视和用好简易程序，完善多元化纠纷解决机制，有效提高审判效率。三是要妥善处理好依法裁判和案结事了的关系。要坚持实质性化解纠纷，增强裁判的可执行性，既有效维护行政相对人合法权益,又依法支持行政机关发挥经济调控、市场监管、公共服务、社会管理等职能。如积极运用行民争议一并审理机制，有效减轻当事人诉累；适当运用变更判决和履行判决，避免案件久拖不决；持续加强案件协调化解工作，充分运用司法智慧，通过调解、和解等方式，力促行政争议实质解决。

（二）紧紧围绕改革创新，着力完善工作机制

一是要推进以审判为中心的诉讼制度改革，建立健全权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的行政审判权力运行机制，实现让审理者裁判、由裁判者负责。二是要以行政案件集中管辖试点工作和执行体制改革为契机，既要在机构设置和人员划转等方面加强调研分析和统筹部署，又要在深入总结征收非诉执行案件裁执分离模式的基础上，探索扩大裁执分离适用范围。三是要进一步加强与行政机关的良性互动和信息共享，推广行政机关负责人出庭应诉和旁听庭审相结合，支持行政机关加强行政应诉培训工作；合理界定出庭应诉负责人的范围，建立对行政机关负责人庭前告知和缺席审查制度，切实提高出庭应诉率。四是要深化审判白皮书和司法建议制度，要健全司法建议的制作、发送、反馈、落实的长效机制，审慎稳妥探索白皮书相关内容和典型案例的社会公开发布制度，切实提升白皮书的影响力和实效性。五是要自觉主动接受外部监督，依法主动接受人大的法律监督、人民陪审员的司法民主监督、检察机关的法律监督，促进司法公平公正。

（三）紧紧围绕队伍建设，着力加强组织保障

一是要加强对行政审判的资源倾斜，为广大行政审判法官坚持原则、依法办案提供有力支持和良好条件，保持行政审判队伍稳定。二是要加强教育培训工作，通过会议讨论、案例分析、专题培训等方式，加快行政审判法官的知识更新速度，不断提升行政审判法官司法为民、公正司法的能力和水平。三是要依托思想政治教育、党风廉政教育平台，持之以恒加强党风廉政建设和反腐败工作，提高行政审判人员思想政治水平和廉洁司法意识，严格落实防止法院内部人员干扰办案等规定，建设作风优良、专业精湛、清正廉洁的行政审判队伍。

四、行政机关在行政执法方面需注意的问题及建议

（一）行政机关需注意的问题

近年来，本区依法行政和法治政府建设成效明显，行政执法水平显著提高，但从行政案件中仍反映出一些有待进一步解决的问题：

1、面上而言，主要呈现四个特点：一是行政案件数量显著增加，类型日益多元；二是涉案领域较为集中，但涉诉行政机关日益广泛；三是行政机关负责人出庭应诉率相对偏低，且逐年递减；四是行政机关败诉率整体较低，但有所上升。

2、具体而言，主要存在以下问题：一在职权履行方面，因对法定职责范围把握不准，存在超越法定职责权限或怠于履行法定职责的情形；二在事实认定方面，因证据材料收集不严，存在认定事实的主要证据不足等问题；三在执法程序方面，因程序意识不足、工作流程制度不规范、不健全等原因，存在行政执法程序违法或瑕疵的情形，主要表现在行政机关对外送达不规范、内部衔接流转不顺畅、超期办案或超期答复等问题；四在法律适用方面，因对法律条文理解适用存在偏差，存在适用法律法规错误等问题。五在文书制作方面，存在法律文书说理不够和文书制作不严谨等问题。

（二）提升依法行政水平的建议

1、强化法治意识，提升依法行政水平。建议在充分评估行政案件增长影响的基础上，进一步配齐配强政府法制部门的办案力量。加强法律职业队伍的专业化建设，加强对行政机关主要负责人、领导干部和执法人员的法治培训，促使其牢固树立宪法和法律观念，自觉用法治思维和法治方式依法履职、依法行权、依法行政。

2、强化程序意识，规范依法行政流程。一是要牢固树立“依法、合理、公开、透明”的法治理念，健全制度规范，细化工作流程，优化工作模式，确保权责清晰，工作无盲区、无交叉。二是要进一步注重保障和维护相对人的知情权、参与权、申辩权等合法权益，严格按照法定步骤、法定方式、法定期限履行职责。三是要注重对行政执法各环节中相关证据的收集和留存，避免因证据不足而承担败诉风险。四是要加强行政机关内部各部门的沟通协作，对同一当事人的投诉、信访等问题，统一处理口径，避免出现相互推诿或各执一词的情形。

3、强化责任意识，推进行政出庭应诉。一是要强化对行政机关出庭应诉及败诉等情况的考核，将行政机关负责人出庭应诉和行政败诉情况纳入依法行政考核体系，严格落实行政应诉责任追究制度。二是行政机关负责人要在注重自身行政能力培养的基础上，注重法律知识的学习，不断提高出庭应诉的能力，切实督促履行法院生效判决、裁定和调解书。三是要落实行政执法过错责任追究制度，强化对行政执法中的过错和错案追究工作。

4、强化联动意识，继续增强良性互动。一是建立重大社会管理问题联动会商机制，将促进行政争议实质性解决的关口前移，防止社会管理问题演变为群体性诉讼。二是建立行政机关调解与行政诉讼协调联动机制，如对工伤认定等由行政机关对平等主体之间的民事纠纷居中进行确认引发纠纷的案件及涉及亲友、邻里纠纷的土地行政案件，建议由法院和行政机关共同对当事人之间的纠纷展开调解，整合法院的居中裁判优势和行政机关的资源优势合力化解纠纷。三是建立司法建议反馈落实机制，如通过严格遵守抄送制度，充分发挥被建议单位的同级人大内司委或人大内司工委、政府法制部门和行业协会、上级主管、监管等部门的督促反馈办理作用，切实发挥司法建议的功能作用。

主任、各位副主任、各位委员，区人大常委会专门听取和审议本区行政审判工作情况报告，充分体现了对行政审判工作的高度重视和热切关怀。我们将在区人大及其常委会的有力监督下，严格执行新行政诉讼法，认真落实本次会议的审议意见，依法行使好人民赋予的审判职权，努力开创行政审判工作新局面，努力为嘉定推进科技创新中心重要承载区和现代化新型城市建设提供有力的司法服务和保障！

以上报告，请常委会会议审议。