──2020年10月26日在上海市嘉定区第六届人民代表大会

常务委员会第四十次会议上

嘉定区人大监察和司法委员会

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调“法治是最好的营商环境”。当前，嘉定正在加快建设加快打造“创新活力充沛、融合发展充分、人文魅力充足”的现代化新型城市，必须以更有力的法治举措助力营商环境的优化改善，为提升城市能级和核心竞争力提供有力的司法服务和保障。为进一步监督和支持本区法院、检察院加强司法保障优化营商环境工作，根据区人大常委会2020年监督工作计划，区人大监察和司法委员会（以下简称监察司法委）于7-9月，组织开展了专项监督调研。现将调研情况报告如下：

一、调研的基本情况

此次专项监督是监察司法委更名后组织实施的首个人大常委会会议监督项目。本次调研以市场主体感受和诉求为导向，将人大监督司法工作置于优化营商环境的大背景下，把工作重点放在以市场主体的感受度和满意度，来检视和衡量司法职能是否得到有效、全面的发挥，司法资源是否符合实际需求科学合理配置，司法机制尤其是司法保障机制是否体现公正与效率的标准和要求。受常委会会议委托，成立专题调研组。赴区法院、检察院调研并召开座谈会，要求司法机关充分发挥职能作用，积极拓展司法服务保障营商环境的领域，坚持问题导向，加强联动形成合力，为优化营商法治环境提供坚实保障。调研组与区工商联调研座谈，专门听取了“两院”与工商联深化沟通联系和协作配合，着力保障民营经济发展的情况通报。参与并见证了法检与工商联分别联合举办的“优化法治化营商环境”合作签约，进一步助推加强民营企业司法保障。调研组还听取相关行政主管部门、部分中小民营企业，以及人大代表的意见建议。

为保证调研工作有效开展，监察司法委与区法院、检察院反复研究沟通，结合习近平总书记在企业家座谈会上的讲话精神，将重点聚焦在“平等保护市场主体合法权益，发挥民商事审判和民事行政检察、打击知识产权犯罪职能，完善失信惩戒机制建设和延伸拓展司法服务”等四个方面，力求实现四个“精准对接”，即与加强司法保障“做强高端制造业重要阵地、科创中心重要承载区和长三角重要节点三大核心功能”精准对接；与已经出台的相关法律政策、地方性法规精准对接；与推进实施区委、区政府有关进一步优化营商环境实施计划精准对接；与深化司法体制综合配套改革的跟踪问效精准对接。

二、本区加强司法保障优化营商环境工作情况

今年，面对突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来前所未有的冲击，区内各类企业尤其是中小企业面临巨大考验与挑战。区法院、检察院在扎实做好“六稳”工作、落实“六保”任务的要求下，充分发挥法治保障共同体作用，通过司法保障优化营商环境为各类市场主体创造有利条件，依法保障各类市场主体的合法权益，着力维护公平竞争的市场秩序，确保稳住经济基本盘，为营商活动创造更为市场化和法治化的良好环境。

（一）加强制度机制建设，推动目标任务落实到位

一是优化诉讼服务，提供良好司法体验。针对大调研中企业反映的涉法涉诉问题，大力推进网上立案，安排专人在线审查立案材料，以短信方式告知办理结果，减少群众往返奔波。健全多元化商事纠纷解决机制，发挥商事调解组织、人民调解委员会、基层工会组织工作合力，降低市场主体解决纠纷、维护权益的制度性成本。二是推进落实重点项目。区法院认真贯彻落实《上海法院进一步推进法治化营商环境建设实施方案》，加强对立案、审理、执行全流程的精细化管理，努力实现司法质效稳中有升。区检察院组织开展检察行动计划方案，找准检察工作服务区域营商环境建设的切入点，强化知识产权司法保护和企业家人身财产权利保护，努力营造创新创业的良好法治环境。三是建立区域司法协作机制。区法院开展走访调研，围绕企业发展需求、司法服务建议等事项倾听意见、问需问计，精准回应企业需求，坚持问题导向。区检察院搭建优化营商环境长三角区域检察协作平台，牵头召开“嘉昆太”区域检察协作联席会议，共同研究破解影响“嘉昆太”地区经济社会发展的法治困境。

（二）加大产权保护特别是知识产权保护力度，激发市场主体新活力

产权得到保障，企业家的心理预期才能稳定。产权保护到位，法治化的营商环境才能建立。一是准确把握并严格执行产权保护司法政策。加强刑事、民商事司法办案专业组织建设，对涉民营企业产权保护案件进行排摸甄别，防范纠正冤假错案。认真贯彻宽严相济刑事政策，依法慎用逮捕强制措施，切实履行羁押必要性审查职责，保障市场主体人身财产权利。二是加强协作配合，共享资源信息。综合运用法律、行政、经济、技术、社会治理手段，强化知识产权行政执法和刑事司法保护，加大侵权假冒行为打击力度，畅通知识产权多元保护和侵权假冒执法协作渠道，建立快速高效联动工作机制，努力构建“严保护、大保护、快保护、同保护”的闭环保护体系。三是深化“两法衔接”。检察院加强知识产权行政执法和刑事司法联动衔接保护，探索开展合理赔偿、诉前和解，推进知识产权权利人实质参与刑事诉讼。

（三）准确把握案件特点，依法维护市场环境

区法院深入推进商事审判体制机制改革，切实发挥商事审判的规则导向和价值引领作用，依法、合理引导资本“脱虚向实”，合理把握商事主体资金借贷的裁判尺度，对企业间在商事活动中存在变相收取高额利息等情形的，对超出法律、法规和司法解释允许范围的利息部分，不予保护，切实降低企业融资成本。区检察院加大对涉众型金融犯罪打击力度。妥善处置了一批组织领导传销、非法吸收公众存款、首个以区块链名义的集资诈骗等涉众型经济犯罪案件，强化协作配合，拓宽追赃途径、优化追赃模式等，积极为被害企业挽回经济损失。

（四）加强破产审判工作，优化企业破产法治环境

民营企业时常会因资不抵债等原因，经申请而启动法定破产程序。司法实践既要通过破产清算程序，保障债权人权益，使符合条件的企业合法有序地退出市场，也要通过重整、和解等程序使得困境民营企业解困重生。一是加强破产重整制度探索。对于暂时经营困难但是适应市场需要、具有发展潜力和经营价值的民营企业，综合运用重整、和解等手段，促使民营企业恢复信用和活力，促进生产要素的优化组合和民营企业转型升级，挽救危困民营企业；二是加大“执转破”工作力度。推进执行程序与破产程序的规范有效衔接，为加快“僵尸企业”市场出清提供有力司法保障；三是健全完善民营企业救治和退出机制。以市场化为导向，发挥优胜劣汰市场遴选机制，充分释放破产重整在配置市场资源中的程序价值，取得良好的社会效果和法律效果。

（五）加大执行工作力度，完善失信惩戒机制。一是努力兑现企业胜诉权益。综合运用强制执行措施，多措并举加大执行力度，提高执行工作效率，确保有财产可供执行案件在法定期限内得到及时依法执行。二是建立联合信用惩戒机制。与相关部门会签实施联合惩戒合作备忘录，进一步完善网络执行查控系统，实现对被执行人多种财产形式的“一网打尽”，让失信市场主体“一处失信、处处受限”。三是推进信用信息共享机制建设。依托公共信用信息平台，建立与市场主体信用信息相关的司法大数据的收集共享和应用机制，通过主流媒体予以公开曝光，对失信主体在消费投资、担任高管等各方面予以限制，促进社会信用体系建设完善。

（六）聚焦司法办案质效，努力提供便捷高效的司法服务。一是深化司法透明公开。区法院运用司法数据公开平台，定期公布法院受理、审结、执结案件等相关数据，以及立案受理、缴费、庭审、裁判等诉讼流程进展情况。区检察院建立联络检察官制度和基层商会联络站，依托12309检察服务平台，拓宽和畅通企业诉求表达及法律服务渠道，健全企业家法律服务工作站机制，提供“一站式”司法服务。二是延伸拓展司法服务。通过召开座谈会、宣讲会、实地走访等多种方式，开展以案释法和警示教育，及时向企业预警提示法律风险，助力企业健康发展。三是加强队伍专业化建设。建立高素质队伍的选拔培养机制，加强理论调查研究，发布涉企典型案例、涉企检察白皮书，注重专业领域知识的学习研究，提升司法办案能力和服务质量。

三、存在的主要问题

近三个月来，在与各类市场主体、人大代表、企业律师的调研座谈中，大家对“两院”加强司法保障优化营商环境工作既肯定了成绩，也指出了存在的问题和不足，主要表现在：

（一）服务保障法治化营商环境的意识有待进一步提高。调研发现，有些司法人员的理念尚未跟进转变，对服务保障营商环境的重要性认识还不够到位，与对接上海打造具有国际竞争力的一流营商环境工作要求还有一定差距。走访企业期间，部分受访企业认为司法机关仍不同程度存在就案办案、机械办案，重实体轻程序、重打击轻保护等惯性思维。有的司法人员在办理涉民营企业家案件时，不适当的财产保全措施和人身限制强制措施，对涉案财产和合法财产、个人财产和企业财产、当事人财产和案外人财产等区分不够严谨，存在超范围、超数额查封、扣押、冻结财产等问题，对企业的正常运营造成不利影响。受访企业希望司法机关平等保护市场主体的诉讼地位，加大惩治侵犯企业和企业家权益的违法犯罪，减少对企业的非正常干扰。

（二）纠纷解决效率有待进一步提升。在与各类市场主体座谈中，大多数认为提高司法效率、维护司法公正是影响法治化营商环境工作的突出问题，如何在疫情防控常态化背景下提升审判效率是需要研究的新课题。受访企业表示法院立案等候时间长，有的企业反映法院开庭前基本上都安排诉前调解，对于有些久调无果的案件迟迟不立案。有的受访企业认为法院审理周期过长，尤其是经济合同纠纷案件审理中存在的案外人利用诉讼技巧的恶意诉讼等问题尚未得到根本解决。有的企业反映因执行时间长，案件好不容易胜诉又遭遇执行困境，申请人与执行法官联系渠道不畅通，执行信息化平台数据更新滞后，当事人想及时了解进展情况比较困难，跨部门协同监管和联合惩戒机制也不够健全。部分案件中企业经营状况及财产调查难，尤其部分企业法定代表人挂名或非实际控制人，企业实际财产状况难以查清，导致执行难的问题依然存在。

（三）服务保障法治化营商环境的工作举措有待进一步完善。从调研情况看，司法机关对于如何以支持、包容的态度对待创新创业创造考虑还不够，就司法保护经济领域新产业新业态开展前瞻性研究的深度和广度还较欠缺。司法机关服务保障法治化营商环境的执法司法流程还有待完善，相关内部监督制约机制亟需健全，为市场主体提供多元化纠纷解决服务尚有较大空间。检察机关在服务保障营商环境工作中，刑事检察方面投入的精力和力量较多，民事、行政、公益检察职能履行还不够充分。

（四）司法队伍配备和能力建设有待进一步增强。调研中，有不少企业律师指出，司法实践对于一些新型的经济合同创新履行行为，应当充分尊重和保护市场主体的契约自由，合理判断各类交易模式和交易结构创新的合同效力，促进市场在资源配置中起决定性作用。涉营商环境案件大多与新型创新交易方式、内控机制不完善引发的职务犯罪、侵犯知识产权等有关，专业性强，司法机关的人才储备尚不能满足实际需求，亟待对人才队伍加强专门培训。

四、进一步加强司法保障优化营商环境工作的意见建议

营商环境是企业生存发展的土壤。良好的营商环境离不开公正高效的司法环境。区法院、检察院要结合本次常委会监督调研情况，始终坚持问题导向，切实在落实落细落地上下功夫，为营造稳定、透明、可预期和公平竞争的国际一流营商环境作出新的更大贡献。

（一）提高服务保障法治化营商环境工作的政治站位。实践证明，法治在我国市场经济发展中起着引导、规范、保护和制约的重要作用，上海市已颁布实施《上海市优化营商环境条例》。世界银行最新发布了《2020年营商环境报告》，中国营商环境排名由第46位跃升至第31位，其中与司法工作有关指标的全球排名进步显著，法律要素为中国营商环境的整体提升发挥了重要作用。上述情况既为今后工作指明了发展前景，又对司法机关发挥职能作用提出了新的要求。区法院、检察院要进一步找准切入点和结合点，真正把司法在优化营商环境中的功能作用发挥到位，把成效落实到有效维护社会关系稳定和生产生活秩序安定等方面，切实增强市场交易的可预见性，积极促进各类市场主体创新创业创造，为嘉定打造营商环境新高地提供更加有力的司法保障。

（二）坚持把平等保护各类市场主体合法权益贯穿于司法工作全过程。一要牢固树立平等保护意识。认真回应市场主体司法关切，细化落实平等保护原则的制度措施，确保各类主体诉讼地位和诉讼权利平等、法律适用和法律责任平等、法律服务和法律保护平等，推动形成平等有序、充满活力、公正公平的市场环境。二要防止利用刑事手段干预民营企业经济纠纷。民营企业通过处分其名下的房产、设备等财产，发挥财产的流通价值，从而更好地促进企业的发展，但也容易引发企业的财产交易行为是否合法的问题。要严格把握区分正当融资与非法集资、合同纠纷与合同诈骗的界限，依法保护合法交易行为，防止随意扩大适用。三要认真落实宽严相济刑事政策和认罪认罚从宽制度。要严格遵循罪刑法定、疑罪从无、从旧兼从轻等法治原则，公正处理，不违反刑事法律及司法解释规定。对涉案的企业家采取强制措施要进行羁押必要性审查，避免不恰当的采取限制人身自由和财产扣押等强制性措施给投资市场造成波动影响，为企业家提供安全、安定、安心的创业发展环境。

（三）提升纠纷解决质效助力营商环境优化改善。一要落实和完善对新技术、新产业、新业态、新商业模式的依法包容审慎处理，推动企业提升科技创新力和市场竞争力。切实保障科研人员依法享有的职务科技成果所有权和长期使用权，促进更多科技成果转化为现实生产力，更好释放市场主体创新活力，营造尊重知识价值的环境。二要完善市场主体救治和退出机制。充分运用重整、和解法律手段实现市场主体的有效救治，运用清算手段促使丧失经营价值的企业和产能及时退出市场，实现优胜劣汰，更好服务供给侧结构性改革和现代化经济体系建设。三要巩固基本解决执行难工作成果。加大企业胜诉权益司法保障力度，充分发挥破产审判对化解执行积案的促进功能，加快企业债权实现。严格规范涉案财产处置程序，防止超标的、超数额、超时限查封、扣押、冻结涉案财物，减少办案活动给涉案企业生产经营造成影响。四要推动检察机关民事检察监督工作全面均衡发展，加大对有案不立、违法立案、不当适用强制措施、超期羁押、案件久拖不决等执法不严、司法不公问题的监督纠正力度。

（四）立足多点发力推进多元化纠纷解决机制建设。一要突出特点，有效提升专业审理效果。针对嘉定区电子商务产业发达，京东商城等知名电商云集，网络购物纠纷多的特点，要将一站式多元解纷机制和一站式诉讼服务中心建设结合起来，着力构建集约高效、多元解纷、便民利民、智慧精准、开放互助的现代化诉讼服务体系；二要认真贯彻实施民法典，加强民商事司法保护，全面推进一站式多元化纠纷解决机制和诉讼服务体系建设，为各类市场主体提供多种纠纷解决方案和途径。三要积极依托本区优化营商环境法治保障共同体，加强统筹协调和联动协作，整合执法司法资源，有效落实服务保障营商环境提升的各项工作措施，推动形成依靠党委、各方联动、全社会共同参与建设法治化营商环境的良好氛围。

（五）全面加强司法队伍能力水平建设。一要加强对涉营商环境法律问题的预判研究，善于从末端处理社会矛盾的过程中发现前端治理带有普遍性、趋势性的问题，善于从办案数据中找到引发问题的原因和规律，通过制发司法建议、检察建议，以及发布白皮书等方式，提出帮助企业改善经营、完善管理、防范风险的对策建议。二要深化司法责任制改革，细化岗位职责分工，充实专业力量，优化队伍结构，加大培养力度，提升办理经济犯罪、知识产权等涉企业案件的能力和水平。三要创新司法延伸服务的方式方法，加大司法公开透明度，推动典型案例发布常态化，强化法律文书说理功能，通过以案释法等形式，提高普法宣传教育的针对性和实效性。

以上报告，供常委会会议审议时参考。