——2023年6月15日在上海市嘉定区第七届人民代表大会

常务委员会第十次会议上

嘉定区人大监察和司法委员会

主任、各位副主任，各位委员：

以习近平同志为核心的党中央高度重视多元化解矛盾纠纷工作，党的二十大，明确提出要坚持和发展新时代“枫桥经验”，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。2021年2月，市人大常委会审议通过了《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》（以下简称《条例》），为本市加强诉源治理，推动矛盾纠纷源头化解提供了坚实的制度支撑。为深入了解并推进本区贯彻实施《条例》工作情况，区人大常委会将听取和审议区政府开展多元矛盾纠纷化解的工作情况列入常委会会议审议议题。按照区人大常委会2023年度工作要点和监督工作安排，区人大监司委组织力量对本区开展多元化解矛盾纠纷工作开展专题调研。现将调研情况报告如下：

一、调研概况

此次监督成立专项监督调研组。经过与区司法局反复研究沟通，制定监督调研工作日程，形成监督调研方案。作为与市人大常委会上下联动监督调研项目，3月正式启动调研。5月至6月，组织区、镇两级人大代表填写调研问卷，编制本区贯彻实施《条例》，推进多元化解矛盾纠纷工作案例报送信息。组织区司法局、公安嘉定分局、区检察院、区法院、区民政局、区人力资源社会保障局、区卫生健康委等职能部门，以及部分街镇、居村委和社会调解组织等，先后召开4次专场座谈会，广泛听取意见建议。实地走访区人民调解中心、区法院诉调对接中心及部分村居，重点了解工作推进情况，以及存在的问题和相关意见建议。

二、本区开展多元化解矛盾纠纷工作情况

从调研情况看，近年来，区政府深入学习贯彻习近平总书记关于“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”的重要指示精神和市委、市政府决策部署，坚持贯彻实施《条例》，充分运用法治思维、创新思维，探索具有嘉定特色的多元解纷化解模式。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，着力推动以“一纵四横”为基础的一站式解纷平台打造，坚持让群众“一扇门进出”，纠纷“一站式调处”，矛盾“全链条化解”。

一是注重加强领导，全面布局。矛盾纠纷排查化解是维护社会稳定的重中之重，区政府高度认识多元解纷工作重要意义，着力构建由政府职能部门、公检法司、基层街镇联动的“全区一体、优势互补、上下联动、横向互动”的矛盾纠纷排查化解模式。一方面优化结构。建成了“1+12+349+X”模式的区级、街镇、居村、社区楼组（村民小组）四级各负其责、齐抓共管、协调配合的一站式矛盾纠纷调处平台，集聚396个人民调解组织，41个企事业、区域性、行业性、街镇专业人民调解组织。另一方面建强阵地。区人民调解中心（非诉讼争议解决中心）、区行政争议多元调处中心、“诉调”对接工作室和区级专业性调委会集中办公。打造了以“一纵四横”为基础的一站式矛盾纠纷排查化解平台（即一个纵向到底的大调解组织领导体系，在区、街镇、居村和社区楼组(村民小组)四个横向搭建矛盾纠纷调处平台），有效发挥人力动能和科技赋能，推动社会矛盾风险发现在早、化解在小。

二是注重术业专攻，多调联动。区政府注重精细管理，以“全天候、全覆盖、全化解”为目标，加强“源头”研判、“源头”治理。通过法院12368智慧调解平台接收调解工单；通过“110非警务警情”纠纷平台，联动处置接警；充分发挥行政争议多元调处中心平台作用和解纷“一件事”平台化解途径，为老百姓提供便捷、高效、优质的调解法律服务。同时，建立矛盾纠纷定期排查、调度、通报、重大案（事）件报告、纠纷分析研判和专家咨询等制度，使矛盾纠纷随发随调。创新“五来”调解工作法，即将矛盾双方“迎进来”、安抚情绪“坐下来”、委屈及诉求“讲出来”、消除隔阂“聊起来”，最终实现矛盾纠纷圆满“调下来”。另外，在“诉调”“律调”“公调”“检调”“劳调”“访调”对接等方面，构建联动机制，发挥各自职能，提升多调联动质效。注重动员社会力量，以“司法睦邻点”“老大人”“老宅长”“客堂汇”等为平台，吸纳乡贤能人、法律明白人、法治带头人等社会力量参与调解。

三是注重科技赋能，智慧调解。区政府通过“智慧调解”平台，从区域、类型、涉及人数、调解结果等不同维度，开展数据关联分析，准确研判规律态势，发出纠纷预警，助力纠纷化解。依托“一网通办”解纷“一件事”平台，覆盖调解、仲裁、行政复议、诉讼等10类纠纷化解途径，纠纷案件实现便捷化申请、一站式受理、实质性解决。探索实施“云”服务。搭建远程视频系统，解决当事人无法到达调解现场等特殊情况。推出“滴滴律师”线上法律咨询，由专业律师（村居法律顾问）提供全天候服务。

三、存在的主要问题

我区虽然在打造多元解纷体系，提升社会治理能力方面取得了一定的成效，但随着新时代、新要求以及群众法治意识的提升，多元解纷机制的不足之处逐渐凸显。在一定程度上，仍然存在多元环节衔接不畅，各职能部门“单打独斗”，协调联动机制、长效机制及队伍建设还不到位等问题。具体为：

一是非诉讼纠纷解决方式认可度还有待提升。主观上，社会公众普遍认为诉讼具有权威性、规范性、终局性等优势，出现矛盾纠纷更倾向于直接诉诸诉讼“一站式”解决，而调解、仲裁、行政裁决以及其他非诉讼程序因接受程度受限，则使用较少。客观上，各类调解组织尤其是村居基层调解组织，普遍面临着“上面千条线、下面一根针”的窘境，在人员配置、职能分配和经费保障上与日益复杂多样的基层矛盾纠纷不匹配，解纷能力和实效差强人意。行业调解组织目前发展还不够完善，不足以承载当前面临的新问题、新矛盾，有待于进一步成长壮大。

二是多元解纷联动机制还有待完善。对照《条例》要求，一方面，多元解纷各个渠道之间的有机结合还不够。具体运作中，一定程度上存在各自为政，在多环节的衔接上还不够顺畅，调解成果上未能共享。比如，一件纠纷可能会经过各自单一的多轮调解，上一环节的工作成果没有得到有效利用，重复劳动和调解周期冗长都是目前存在的显著问题。另一方面，部门之间联调联动能力还不足。虽然目前已经建立职能部门联动对接制度，但在具体运行过程中，仍然存在联调联动配合不够密切、效率不够高效的情况。纠纷化解主体之间沟通密切度和有效性还有待提高。尤其是在纠纷调解的力量联动、纠纷联排、资源联通等方面还有待进一步提升。

三是调解员队伍管理还有待加强。一方面，对专职、兼职调解员、志愿者、信息员等多类型调解员分类管理还不够精细。专业培训机制还不够健全，调解员专业法律知识有所欠缺。存在调解员老龄化，对新型纠纷的调解不适应，年轻调解员群众工作经验明显不足，群众纠纷矛盾难化解等问题。另一方面，保障和考核激励机制还不够完善。现行保障制度已不适应调解员队伍职业化发展要求，不利于激发工作热情，在人员配备、经费保障和考核奖励等方面有待进一步加强。

四、相关意见建议

近年来，由于时代发展、社会转型和变迁加剧，社会矛盾纠纷呈现出多元、复杂和易激化等特点，预防和化解难度日益加大。多元解纷在化解矛盾纠纷、宣传法律法规政策、推进群众自治等方面都具有重要的意义。针对目前存在的难题和不足，对照《条例》具体要求，调研组建议：

一是进一步强化组织领导，不断拓宽多元解纷渠道。一方面，持续夯实本区多元解纷领导小组职责，做好多元解纷顶层设计，加强对人民调解、行政调解、司法调解等工作的指导、协调、监督等工作，在全区范围内形成司法行政部门主抓、相关部门配合抓，调解、信访、综治等各项职能融合互动的社会治理大格局。另一方面，进一步优化非诉纠纷解决体系，加大工作宣传力度和解纷途径指引，引导矛盾纠纷分流至更多解纷渠道。进一步提升行政机关化解纠纷能力水平，加强行政调解工作。进一步培育非诉解纷组织，为行业性专业性调解组织高水平发展提供支持和帮助。不断提升调解组织专业性，增强社会公众信任度。

二是进一步强化协调联动，持续构建大调解格局。一方面，加强协作，促进多元化解资源整合。进一步整合人民调解、专业性行业性调解、诉前调解等矛盾纠纷多元化解资源，建立完善多元调解各环节衔接及协同运作机制。要统筹用好“智慧调解”网络平台，探索利用解纷“一件事”平台，将现代科技与多元化纠纷解决机制相结合，推动案件数据系统并网，实现数据共享利用和环节联动，避免多次调解、重复劳动，提高纠纷解决效率。另一方面，强化配合，形成解纷工作合力。深化运行本区矛盾纠纷多元化解联席会议机制，细化分工，强化合作。进一步细化并落实诉调、访调、公调、检调等多部门衔接联动机制。将区域治理、部门治理、行业治理、基层治理有机结合，形成全方位治理合力，对矛盾纠纷做到早发现，早解决，防止风险问题叠加扩散。同时，要进一步对多元化解矛盾纠纷工作所需经费给予支持和保障；要加大对多元调解工作的宣传力度，提高公众对多元调解工作的认知度和调解组织在群众中的公信力；充分发挥工、青、妇等群团组织的工作优势，激发工作动力，积极依法参与社会矛盾纠纷化解工作。

三是进一步优化队伍结构，加强人才队伍建设。要进一步提升工作人员综合能力与水平。进一步规范专职、兼职调解员、志愿者、信息员等调解队伍的分类管理。探索心理咨询介入人民调解全过程，培育一批心理咨询专业人才队伍，帮助当事人心理疏导和伦理感化，以多元服务助力纠纷解决。以现有多元解纷工作品牌如“老大人”“老宅长”“客堂汇”等为引领，聚集并培养一批具有丰富社会经验、既懂专业又懂法律的调解员队伍。健全完善分类分层培训制度，有重点、有针对性地提高法律政策水平和调解技能。同时完善对各类调解员的监督管理与考核评价体系。建立完善可操作可实施的激励机制和退出机制，对特别优秀的、在特重大矛盾纠纷中表现突出的调解员要给予适当的奖励，进一步调动调解员的积极性。

以上报告，供常委会会议审议时参考。